Durante décadas, el Gobierno cubano ha sostenido la idea de que es capaz de garantizarle a la población el acceso universal e igualitario a bienes y servicios dentro del modelo socialista. Este paradigma ha ayudado a cultivar una relación estrecha con agencias internacionales de cooperación, sobre todo en sectores estratégicos como la alimentación. Sin embargo, pese a los importantes recursos financieros y materiales que el país ha recibido durante años, la inseguridad alimentaria no solo persiste, sino que se ha profundizado; en gran parte debido al desplome de más del 65 % de la producción nacional de alimentos.

El Programa Mundial de Alimentos (PMA) admitió en sus balances que los resultados de sus acciones en Cuba han sido limitados. Aun así, documentos claves como el Programa Estratégico de País (PEP) suelen reproducir los argumentos de la narrativa oficial cubana y evadir evaluaciones críticas. Los informes señalan ciertos obstáculos para la operación de la agencia, pero no avanzan hacia un análisis estructural de las causas. Además, al no dar continuidad suficiente a las valoraciones de ciclos anteriores, carecen de una visión acumulativa que permita auditar con claridad los resultados de la cooperación para el desarrollo en el país.

Food Monitor Program revisó el Programa Estratégico del PMA en Cuba con el objetivo de identificar los obstáculos e inconsistencias que condicionan la cooperación internacional en el ámbito alimentario. También, para mostrar cómo, al operar bajo estas limitaciones, las agencias internacionales terminan funcionando de manera deficiente e, incluso, contribuyen involuntariamente a reforzar las lógicas de la gobernanza autoritaria en la isla.

¿Qué es el Programa Estratégico de País del PMA y cuál es su función en Cuba?

El Programa Estratégico de País es el instrumento de planificación mediante el cual el Programa Mundial de Alimentos establece sus líneas de cooperación con un Estado a mediano plazo. Su función principal es articular los recursos financieros y técnicos del organismo con las prioridades definidas por las instituciones estatales. En el caso cubano, los objetivos principales han sido la seguridad alimentaria, la nutrición de grupos vulnerables, el fortalecimiento de cadenas agrícolas básicas y la preparación local ante desastres naturales.

En Cuba, el primer PEP fue aprobado en 2015, con un presupuesto inicial de 18 millones de dólares y un horizonte hasta 2018. Desde entonces, cada ciclo trienal ha combinado asistencia técnica, provisión de suplementos nutricionales, entrega de equipos agrícolas y apoyo logístico, junto con proyectos de infraestructura de mediano plazo. Por ejemplo, ha incluido suplementos nutritivos dentro de la canasta normada para poblaciones en situación de vulnerabilidad, ha entregado equipamiento para la cosecha y almacenamiento de granos, entre otras acciones dirigidas a reducir pérdidas y elevar la productividad nacional. Estos esfuerzos han sumado, hasta 2024, más de 180 millones de dólares, canalizados a través de instituciones estatales y organizaciones oficiales*.

El último PEP vigente (2021-2024) priorizó el fortalecimiento de sistemas alimentarios locales y de capacidades institucionales, con un presupuesto que partió de necesidades básicas con un monto de 28.7 millones de dólares y alcanzó 75.1 millones tras sucesivas revisiones y ajustes. El incremento del 60 % con respecto a la estimación inicial revela la magnitud de las limitaciones en la ejecución de la hoja de ruta del PMA en el país, así como la profundización de las carencias estructurales, a pesar de la incidencia del programa.

¿Qué obstáculos presenta el Plan Estratégico de País en Cuba?

De acuerdo con el informe de cumplimiento hasta 2024, el aumento del presupuesto respondió, en gran medida, a las alternativas que el PMA debió implementar para sortear obstáculos y corregir deficiencias derivadas de sus comunicaciones con las agencias estatales cubanas. El documento admite que tanto el cumplimiento presupuestario como la ejecución del plan dependieron, mayormente, del desempeño y de las condiciones impuestas por el Gobierno. Entre los factores endógenos más significativos señalaron las limitaciones en el acceso a datos económicos y sociodemográficos que dificultaron identificar las poblaciones más vulnerables y dar seguimiento a los resultados. 

Se trata de un problema recurrente: la acción de las agencias de cooperación internacional suele quedar supeditada a la supervisión estatal; un proceso, con frecuencia, lento y burocrático que limita el trabajo de campo y reduce la capacidad de medir con precisión el impacto real de las intervenciones.

El balance del PEP también subrayó la distorsión cambiaria interna como uno de los principales obstáculos para la implementación. El tipo de cambio desfavorable que impone el Gobierno cubano —al menos tres veces por debajo de la tasa de cambio informal que predomina en el país— limita drásticamente la capacidad de compra local de los fondos internacionales, lo cual obliga al PMA a modificar su estrategia y recurrir a proveedores extranjeros. Esta adaptación del programa a un problema estructural en el país atenta contra sus objetivos: los recursos no son reinvertidos en la economía nacional, un mecanismo clave para evitar la dependencia de las importaciones y fortalecer el sistema alimentario.

Otro factor determinante fueron los retrasos en la aprobación de proyectos y en los trámites administrativos del lado cubano. Estas demoras no solo elevaron los costos operativos del PEP, sino que también impidieron cumplir con los plazos de ejecución previstos. El incumplimiento de la agenda de compromisos constituye un punto crítico para cualquier agencia internacional, dado que la continuidad de los aportes depende, en gran parte, de la eficiencia y la confiabilidad que perciban los donantes. En un contexto operativo deficiente, la movilización de insumos se torna aún más compleja; sobre todo en un escenario global altamente competitivo, en el que Rusia —principal donante de Cuba con más del 30 % de entregas— enfrenta el desgaste de un conflicto bélico prolongado.

Aunque estos problemas —en su mayoría de carácter macrofinanciero y regulatorio— son diferentes a los registrados en otros países de la región, como Haití (marcado por la inseguridad y la violencia política) o Guatemala y Honduras (afectados por choques climáticos), la agencia los clasifica de «muy altos». Se trata de limitaciones menos letales en lo inmediato, pero más estructurales y persistentes que las que afrontan otros países del Caribe y Centroamérica. 

A pesar de que el programa reconoce internamente la persistencia y gravedad de estas limitaciones, y aunque los objetivos generales del programa no han variado de manera significativa, el presupuesto elegido para el PEP 2026-2030 asciende a 101 028 551 USD, una cifra que triplica la asignada al inicio del período anterior. El incremento sustancial podría confirmar la profundización de la inseguridad alimentaria en el país, que eleva tanto la magnitud de la demanda como los costos de respuesta. También podría responder a la necesidad de cubrir las brechas derivadas de la limitada efectividad de los programas previos. No obstante, resulta difícil imaginar que, aun si este monto fuera aprobado, se traduzca en un plan de mayor alcance y ambición, considerando los desafíos globales que enfrentan hoy las agencias de cooperación internacional y que han llevado al PMA a reducir a la mitad su apoyo en países como Venezuela.

La extraña relación de la cooperación condicionada

El PMA ha sido un socio estratégico del Gobierno cubano durante 62 años, tiempo durante el cual ha complementado las políticas nacionales en materia de seguridad alimentaria y nutricional. Ha suscrito —y en parte financiado— varios de sus programas. Desde 1963, ha distribuido complementos nutricionales a población vulnerable a través de la Libreta de Abastecimiento; en los años ochenta respaldó los proyectos de biotecnología agrícola enmarcados en el Programa Alimentario; a fines de los ochenta y principios de los noventa elogió la creación de los organopónicos como estrategia de resiliencia dentro del Programa de Agricultura Urbana y Suburbana; y más recientemente ha contribuido a legitimar el discurso oficial que sustenta la Ley de Soberanía Alimentaria y Seguridad Alimentaria y Nutricional (2022). 

Aunque la mayoría de estos proyectos no dieron los resultados prometidos, el PMA ha continuado consolidándose como actor clave, facilitador y movilizador de recursos. Sin embargo, esta relación ha tendido a privilegiar un acompañamiento acrítico que, a la larga, refuerza la preferencia por la asistencia humanitaria en detrimento de estrategias de desarrollo sostenibles. Lo anterior ocurre en un espacio de cooperación atravesado por la desconfianza y el condicionamiento, en el que la permanencia de las oficinas del PMA en la isla está supeditada a la aceptación de los límites impuestos por el Gobierno. 

Los informes de trabajo del Programa Estratégico de País reflejan con claridad las concesiones y ajustes retóricos que el programa debe asumir para operar en el contexto cubano. Los resúmenes parten de que «los esfuerzos del Gobierno cubano para garantizar el acceso gratuito y universal a los servicios básicos ha contribuido históricamente a reducir la pobreza y el hambre». Pero esas afirmaciones son cada vez más complejas de defender, sobre todo ante evidencias del agravamiento de la inseguridad alimentaria —como la inclusión de Cuba, por primera vez, en el informe de Unicef sobre privación nutricional infantil (2024)—. 

A su vez, para justificar el agravamiento de la crisis multifactorial en el país, el programa enumera tres razones fundamentales, todas externas. Una de las tres razones apela a la recurrencia real de desastres naturales en la zona caribeña; sin embargo, vale la pena revisar los otros dos argumentos que esgrime la organización:

El PEP identifica la pandemia de COVID-19 como el factor inicial que desencadenó la crisis económica en el país. Sin embargo, la economía cubana mostraba signos de regresión desde 2019, al punto que las autoridades declararon una «coyuntura energética» en septiembre de ese año, tres meses antes de que se detectara el primer caso de COVID.

El PEP agrega «el bloqueo económico, comercial y financiero» de Estados Unidos como segundo factor que impone «limitaciones a la importación y producción de alimentos». Sin embargo, desde el 2000, los alimentos y medicinas quedaron exentos de embargo en virtud del Trade Sanctions Reform and Export Enhancement Act. En los años contemplados por el último PEP (2021- 2024), Cuba importó productos agroalimentarios por un valor aproximado de 1 389 millones de dólares. El resumen del PMA especifica que Cuba debe comprarle alimentos a Estados Unidos mediante pagos en efectivo y por adelantado, lo que describe como una restricción financiera. 

Sin embargo, aunque la negativa a aceptar pago por crédito representa una complicación adicional, no responde meramente a una sanción política, sino a una forma de respaldo comercial ante países de alto riesgo político o financiero, con default de deudas o baja calificación crediticia, como es Cuba.

En general, el documento de la agencia de cooperación concluye: «estos retos han condicionado tanto el acceso económico a los alimentos para la población en general como su disponibilidad». Sin embargo, omite señalar los errores de planificación económica acumulados en los últimos cinco años. No hace referencia, por ejemplo, a que la medida más abarcadora impulsada por el Gobierno —la Tarea Ordenamiento— provocó la pérdida de la capacidad adquisitiva de más del 96 % de la población ni a que su implementación generó nuevas distorsiones macroeconómicas aún sin resolver, reconocidas incluso por sus gestores en sucesivos plenos de la Asamblea Nacional del Poder Popular.

Estos vacíos introducen sesgos significativos en la lectura crítica de la realidad cubana. El PEP, por ejemplo, sostiene que la dieta de los hogares suele ser inadecuada y poco saludable, lo que deriva en sobrepeso y obesidad. Sin embargo, atribuir la responsabilidad a los patrones alimentarios de la población y no al hecho de que se requieren al menos tres salarios medios para cubrir la canasta básica, constituye un error con múltiples consecuencias: desplaza la atención de las causas estructurales del problema, reproduce estigmas sobre la malnutrición como opción y no como precariedad, y legitima políticas que no garantizan una dieta saludable ni accesible de forma universal. 

El lenguaje empleado en los documentos de trabajo para referirse a las sanciones estadounidenses también refuerza la tendencia de adoptar la retórica del Gobierno. El uso del término «bloqueo» —con matiz político dentro del discurso oficial cubano— en lugar de «embargo», de carácter técnico-jurídico, promueve la idea de un asedio económico, invisibilizando el margen de acción que Cuba sí conserva en materia de comercio de alimentos, medicinas y remesas dentro de las sanciones. A su vez, contribuye a opacar los factores internos estructurales que condicionan la seguridad alimentaria, con los que el PMA debe lidiar, como son el centralismo burocrático y las distorsiones monetarias. 

Los costos del asistencialismo sin transformación

A largo plazo, las lógicas expuestas resultan contraproducentes para la labor del PMA en Cuba, que ya debe maniobrar en un contexto incoherente, en el que el Gobierno cubano proyecta hacia el exterior un discurso triunfalista sobre la soberanía alimentaria, mientras sigue siendo receptor de ayuda humanitaria. Esta dicotomía le resta credibilidad al programa para persuadir a Gobiernos, agencias y fundaciones de la pertinencia de sostener o ampliar la cooperación internacional con Cuba. Como confirmó a Food Monitor Program un exrepresentante de la FAO en Cuba:

«Otro interés del país en organizaciones internacionales era obviamente la función de portar divisas con proyectos financiados al 100 %. Esto explica la alta popularidad por ejemplo del Programa Mundial de Alimentos en Cuba, que en realidad no debería haber estado allí, porque oficialmente no había hambre. Pero el PMA es entre las organizaciones que más dinero traen en base a ayuda humanitaria». 

En Cuba, la asistencia para el desarrollo parece traducirse en un círculo de dependencia, en el que la cooperación internacional se concentra en paliar carencias inmediatas sin incidir en los obstáculos estructurales que persisten. Como resultado, la Administración cubana muestra mayor diligencia en gestionar donativos internacionales que en emprender reformas de fondo en el sector agrícola o en empoderar a productores privados y cooperativos, como también confirma el delegado de la FAO: 

«En ese sentido, el país daba preferencia para la ejecución de proyectos a organizaciones que operaban básicamente como un banco, dejando todas las decisiones operativas técnicas al país (…). Para Cuba, la FAO era más bien un instrumento de propaganda e influencia hacia el exterior, mientras que las intervenciones técnicas, o en el peor caso, la asesoría en políticas sectoriales, no eran bien vistas».

Las desventajas de una cooperación internacional articulada en estos términos no radican únicamente en su ineficacia inmediata y van más allá de las limitantes enumeradas en los informes de trabajo del PEP para Cuba. La metodología analizada introduce un sesgo que permite legitimar las políticas alimentarias en Cuba y, a la larga, perpetúa la gobernanza autoritaria. En este escenario, el desafío para el PMA y otras agencias no es únicamente movilizar recursos, sino también definir hasta qué punto pueden contribuir a transformar las condiciones estructurales de la inseguridad alimentaria en Cuba sin quedar atrapadas en el rol de simples administradoras de la escasez.

* Este monto es un aproximado, resultado de la suma de los desembolsos de la agencia según los planes del Programa Estratégico (Country Strategic Plans) y períodos de transición (Interim Country Strategic Plans), pero pueden faltar presupuestos según eventos imprevistos, entre otras ayudas puntuales.