La Ley de Expropiación Forzosa por motivos de utilidad pública se aprobó el 13 de diciembre de 2022 durante el Décimo Período Ordinario de Sesiones de la Asamblea Nacional del Poder Popular (ANPP). Señales de alarma debido a la aprobación de la norma aparecieron en las redes sociales. 

Sin embargo, la nueva norma parece dirigirse más a ofrecer garantías a los inversores extranjeros y a allanar el camino de los planes de desarrollo turístico ideados por el Gobierno cubano que a establecer mecanismos novedosos para profundizar las capacidades del régimen cubano de disponer de manera arbitraria de las vidas, bienes y derechos de los cubanos. 

Más allá de la representación popular de la ley (basada en la idea de que el régimen cubano podrá disponer con libertad del bien de propiedad privada que se le antoje), la expropiación forzosa es una institución antigua universal cuyos problemas, en el caso cubano, no descansan en su esencia, la cual es común a la de sus similares en otros lugares del mundo. 

La expropiación forzosa está regulada, incluso, en países en los que la propiedad privada se considera una institución prácticamente inviolable. Por ejemplo, en los Estados Unidos, la expropiación forzosa se conoce como eminent domain y se concibe como el poder de los Gobiernos del país para expropiar si existen necesidades de «uso público».   

La regulación sobre expropiación forzosa que aprobó la ANPP no es la primera de su tipo en Cuba. Tanto la Constitución de 1940, como la de 1976 y 2019, reconocían el derecho del Estado cubano a expropiar propiedades por razones de «utilidad pública» 

Por su parte, la nueva legislación ofrece elementos técnicos novedosos que no incluía la regulación vigente hasta hoy. Por ejemplo, implementa la posibilidad de discutir ante los tribunales no solo el monto de la compensación, sino también si realmente es útil e imprescindible la expropiación propuesta. 

Las dificultades en relación con la implementación y regulación de la expropiación forzosa en Cuba —más que en la esencia de la figura— radican en la inexistencia de un sistema judicial independiente y en las particularidades políticas y económicas del modelo cubano, las cuales dificultan el acceso a compensaciones justas y a tasadores imparciales.

Ley de expropiación en Cuba, propiedades privadas para inversores extranjeros

La ampliación de zonas de interés turístico es una de las justificaciones que establece el proyecto de Ley de la Expropiación para quitar a un ciudadano su propiedad privada y entregarla al Estado o a inversores particulares.

Más controversial que la expropiación forzosa es la confiscación y en Cuba sucede a diario.

La confiscación, al igual que la expropiación, persigue despojar a los propietarios de bienes y transmitirlos al Estado. La diferencia fundamental entre una y otra radica en las causas que las motivan, los mecanismos para defenderse de ellas y las obligaciones que asume el Estado en cada caso.

La expropiación forzosa —de acuerdo con el proyecto presentado en la ANPP— solo procede en casos de «utilidad pública» o «interés social» y genera, además, la obligación de compensar al expropiado.

Al contrario, las razones para dictar una confiscación pueden variar y no implican en caso alguno la obligación compensatoria del Estado. La confiscación consiste en la intervención de los bienes de una persona como sanción o castigo por el incumplimiento de la ley.

Algunos ordenamientos establecen una diferencia entre confiscación y comiso o decomiso. Entienden la confiscación como la apropiación violenta por parte de la autoridad de la totalidad de los bienes de una persona (o de una parte significativa de estos) sin título legítimo y sin compensación. O sea, asumen la confiscación como la desposesión arbitraria de los bienes de una persona. Bajo la premisa, varias constituciones prohíben de manera expresa y sin excepciones la confiscación de bienes y permiten solo la expropiación forzosa. Así fue la regla que siguieron los constituyentes de 1940 cuando acordaron la redacción del artículo 24 de la Constitución.

Otras cartas magnas prohíben la confiscación de bienes, pero establecen el comiso o decomiso como excepciones. Es el caso de la Constitución mexicana y su artículo 22, que prohíbe la confiscación, pero no considera como tal la intervención de bienes decretada para el «pago de multas o impuestos». Tampoco se considera confiscación cuando una autoridad judicial decreta el comiso de los bienes de una persona «para el pago de responsabilidad civil derivada de la comisión de un delito» o «en caso de enriquecimiento ilícito».

Varios estudiosos y ordenamientos jurídicos establecen que las últimas condicionantes solo deben extenderse a los bienes que guardan relación con la conducta que se castiga. O sea, solo pueden decomisarse los bienes utilizados como instrumento para la comisión de un delito o infracción administrativa, los que han sido fruto de tales ilícitos o los que, por sus características, representan un peligro para la sociedad.

En el caso cubano, la diferencia conceptual entre confiscación y decomiso/comiso es intrascendente. Ambas prácticas están permitidas y se manejan indistintamente en las normas jurídicas. El artículo 59 del texto constitucional de 2019 valida la confiscación de bienes, aunque reconoce que solo puede ser dispuesta como sanción por la «autoridad competente» y siempre que garantice que la persona afectada puede defenderse ante los tribunales. 

El postulado constitucional permite que, por ejemplo, el Decreto Ley 370 establezca la posibilidad de multar y confiscar los bienes de quienes compartan, a través de las redes de transmisión de datos, información que las autoridades consideren contraria «al interés social, la moral, las buenas costumbres y la integridad de las personas». La normativa ha sido empleada no solo para sancionar a quienes comparten en sus redes sociales mensajes contrarios al régimen cubano, sino también para desposeer a activistas, opositores y periodistas independientes de sus medios de comunicación y trabajo.

Asimismo, el artículo 59 de la carta magna ha posibilitado que el Reglamento de la Ley de Pesca establezca, además de las multas que puedan imponerse por su incumplimiento, la aplicación del «decomiso del producto, las artes y avíos de pesca, [incluidos] los buques, embarcaciones y artefactos navales y cualquier otro medio utilizado para cometer la infracción o directamente vinculado a la misma».

El gobierno cubano invita a sus ciudadanos a invertir… ¿de verdad?

En esta sociedad, donde más importante que el marco legal, son las políticas que definen la aplicación e interpretación de las leyes, el anuncio de una flexibilización sobre los cubanos que pueden invertir, no deja de ser interesante.

El postulado permite que las autoridades de la administración decomisen los vehículos en los que se transporten productos del mar que sean considerados ilegales. El Decreto Ley 45 de 2021 también establece el comiso de «los instrumentos, equipos, herramientas, materias primas y otros insumos, así como los productos en proceso y terminados que resulten del ejercicio del trabajo por cuenta propia» como una sanción imponible a los cuentapropistas que incurran en contravenciones graves. 

El Código Penal vigente también considera el comiso de bienes como sanción accesoria. El artículo 52 de la norma establece que el comiso consiste en desposeer al sancionado de los «bienes u objetos que sirvieron o estaban destinados para la perpetración del delito, los provenientes directa o indirectamente del mismo, así como los de uso, tenencia o comercio ilícito que hubieran sido ocupados».

El comiso como sanción penal en Cuba puede extenderse no solo a los objetos vinculados con la posible comisión de un delito, sino también a los que las autoridades consideren que se poseen o hayan sido adquiridos de manera ilícita. La forma de entender el comiso implica una distorsión, pues no solo estaría justificada la intervención de bienes utilizados para delinquir o los que son el fruto del delito, sino aquellos que sean de «procedencia ilícita». Este último terminó es de una vaguedad extrema y ha sido parte de un historial de arbitrariedades extendidas en Cuba desde hace tiempo.

Un ejemplo del historial de arbitrariedades es el Decreto Ley 149 de 1994, el cual autoriza al ministro de Economía y Planificación a declarar la confiscación «de los bienes e ingresos adquiridos por personas que directamente o por intermediación de terceros incrementen sin causa legítima su patrimonio, en cantidad desproporcionada en relación con sus ingresos lícitos». 

El Decreto Ley 149 establece que la Fiscalía está facultada para iniciar expedientes de confiscación contra quien acumule riquezas que no pueda justificar a través de fuentes lícitas; o lo que es igual: admitidas como de esa forma por las autoridades cubanas. La normativa fue utilizada durante la década de los noventa para impulsar la que fue conocida como «Operación Maceta». Más recientemente, en 2016, fue la norma que intentaron emplear para desmantelar la organización independiente Cubalex mientras aún mantenía oficina en Cuba.

A la luz de lo dispuesto en la carta magna de 2019, el Decreto Ley 149 es inconstitucional, en tanto considera que contra la resolución del ministro de Economía y Planificación que disponga la confiscación solo cabe un recurso de alzada. O sea, más allá de recurrir a la autoridad que dispone el decomiso, la norma prohíbe cualquier otro recurso administrativo o judicial para combatir la decisión.

A pesar de su inconstitucionalidad, la normativa se mantiene en vigor —hasta donde se ha podido confirmar— como una espada de Damocles a la que el régimen cubano puede apelar para despojar a las personas de forma arbitraria de sus bienes y derechos. 

Mientras la regulación de la expropiación forzosa se moderniza para conceder garantías formales a los inversionistas extranjeros, las confiscaciones y los decomisos se mantienen intactos como la principal forma de intervención estatal en el patrimonio de las personas.

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