En julio de 2024, la Asamblea Nacional del Poder Popular (ANPP) aprobó una normativa que cerraba el ciclo de lo que la propaganda ha denominado la mayor «reforma procesal» de la historia de Cuba. Como parte de esa reforma destacan la promulgación de varias leyes de procedimiento, como la Ley del Proceso Penal, el Código de Procesos, la Ley del Proceso Administrativo y, la más reciente —aprobada en la sesión de la ANPP en el verano de 2024—, la Ley de Procedimiento Administrativo.

La última de estas normativas fue publicada en la Gaceta Oficial el 11 de diciembre de 2024 y, conforme con una de sus disposiciones finales, entrará en vigor 180 días después (alrededor del 11 de junio de 2025).

La principal diferencia entre la Ley del Proceso Administrativo y la Ley de Procedimiento Administrativo es que la primera regula la forma en que las personas pueden combatir las decisiones administrativas en los Tribunales; la segunda, establece los procedimientos y principios que rigen las sanciones administrativas y las formas de impugnarlas al interior de las instituciones administrativas.

Por ejemplo, la Ley del Proceso Administrativo establece que los afectados tienen 45 días después de recibir una resolución para presentar una demanda en el Tribunal e intentar revertirla. Sin embargo, la Ley de Procedimiento establece qué tiene que hacer una persona para obtener una resolución de la administración o para combatirla a través de los canales institucionales de la institución a la que recurrió.

Dentro de los procesos y procedimientos administrativos que se introdujeron durante la «reforma procesal cubana» destaca el relativo a la «responsabilidad patrimonial de la administración». O lo que es lo mismo, un procedimiento destinado a exigir el cumplimiento de la obligación que tienen las entidades públicas de indemnizar a los ciudadanos que se vean afectados por los actos ilícitos de sus funcionarios o directivos.

Cubanos ya pueden demandar al Estado por daños y perjuicios

Una nueva instrucción del Consejo de Gobierno del Tribunal Supremo de Justicia, de Cuba, permite desde el 19 de junio de este año que los ciudadanos puedan reclamar daños y perjuicios ante los jueces cuando les sean confiscados bienes de su propiedad o consideren que han sido perjudicados por la actuación de directivos, funcionarios y empleados del Estado.

Por ejemplo, en muchos lugares del mundo es común que si una persona ha sido detenida o apresada arbitrariamente, o si ha sido limitada en sus derechos de forma injustificada, pueda exigir que se le indemnice por los daños materiales y morales que hubiese sufrido como resultado de la violación a sus derechos. Incluso, en los casos en los que se produce negligencia médica en instituciones de Salud Pública se puede exigir a la administración encargada de la institución un resarcimiento por los daños que padeció el paciente.

En Cuba, esa posibilidad era ciencia ficción hasta hace muy poco; y en amplia medida lo sigue siendo, pero con anterioridad ni siquiera se mencionaba la posibilidad en la legislación.

Sin embargo, el panorama cambió un poco con la introducción del artículo 98 de la Constitución de 2019. El artículo establece que toda persona que sufra daños indebidos causados por directivos, funcionarios o empleados del Estado en el ejercicio de sus funciones tiene derecho a reclamar y obtener una indemnización conforme a la ley.

El término «conforme a la ley» fue el que trataron de complementar, primero, con una instrucción del Tribunal Supremo; después, con la Ley del Proceso Administrativo y ahora con la Ley de Procedimiento Administrativo.

¿QUÉ ESTABLECE LA NUEVA LEY?

Lo primero que hizo el régimen cubano tras la promulgación de la Constitución de 2019 fue emitir una instrucción —a través del Consejo de Gobierno del Tribunal Supremo Popular— que permitía a las personas recurrir a los Tribunales, una vez agotada la vía administrativa, para exigir indemnizaciones por daños que hubieran causado autoridades o funcionarios. La instrucción obligaba a los ciudadanos a presentar sus reclamaciones primero ante la autoridad o entidad que los había perjudicado y solo después de agotar los recursos dentro de esa estructura, o en caso de silencio administrativo (falta de respuesta durante un tiempo determinado), podían acudir a los Tribunales.

Las fases que componen el proceso penal cubano

El proceso penal cubano pertenece al sistema de derecho romano-germano-francés y se caracteriza, en esencia, por la importancia de la ley como fuente primera del derecho.

Posteriormente, la Ley del Proceso Administrativo promulgada en 2021 ajustó la instrucción, lo cual permitió a las personas interponer demandas judiciales para exigir indemnizaciones por daños provocados por funcionarios o entidades estatales en el ejercicio de sus funciones. Para ello, debían exigir primero a la autoridad responsable de los daños y obtener una resolución o esperar que transcurriera el tiempo establecido en la ley para que la administración ofreciera respuesta.

Por ejemplo, si un vehículo sufre daños mientras está bajo el control de las autoridades, luego de ser ocupado durante una investigación penal, y el propietario desea presentar una demanda ante los Tribunales para exigir una indemnización, primero debe reclamar ante el Ministerio del Interior. Solo tras obtener una respuesta o después de que el plazo legal para ofrecer respuesta se agote, puede presentar una demanda administrativa ante los Tribunales.

La forma en la que deben presentarse las reclamaciones ante las autoridades administrativas y los tiempos que tienen los funcionarios para contestarlas son varios de los elementos que regula la nueva Ley de Procedimiento Administrativo.

Sin embargo, la normativa establece que algunas autoridades están exentas de cumplir con la ley y podrán establecer regulaciones propias. Entre ellas se encuentran la Asamblea Nacional del Poder Popular, el Consejo de Estado, la Presidencia de la República, el Consejo de Ministros, los Gobiernos provinciales, las Asambleas Municipales, los Tribunales populares, los Consejos Electorales, la Fiscalía General de la República y la Contraloría General.

Las excepciones en la aplicación de la ley implican, por ejemplo, que si una persona es sancionada injustamente por un Tribunal y luego absuelta mediante revisión tras pasar varios años en la cárcel, no podría reclamar siguiendo los cauces establecidos en la nueva Ley de Procedimiento Administrativo, sino en otra que deberá promulgar el Tribunal Supremo en su defecto.

La reforma penal en Cuba, una mirada en perspectiva (dosier)

La reforma penal pudiera ofrecer herramientas legales para luchar por las garantías del debido proceso. El Toque Jurídico propone una serie de textos que desean aportar al debate público y acompañar a la ciudadanía en este proceso.

En el pasado, varios activistas cubanos intentaron utilizar este tipo de procesos para llevar a los Tribunales reclamaciones por arbitrariedades (como la prohibición de salida del país). Sin embargo, los recursos han sido infructuosos porque los Tribunales exigen que se inicie una reclamación previa ante el Ministerio del Interior que no cuenta con una normativa para regular la forma en la que ese tipo de reclamaciones pudiera promoverse. De acuerdo con lo establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo, la nueva norma tampoco podrá ser utilizada por los afectados para promover procesos y obtener respuestas documentales que validen su situación de desprotección. Según el artículo 7.2 de la nueva ley, la actividad administrativa relativa a la «Seguridad del Estado» se rige por sus propias normativas.

Desde la Ley del Proceso Penal de 2021, el régimen cubano decidió evitar que los militares y los cuerpos de Seguridad del Estado tuvieran que acudir a los Tribunales para, al menos, hacer el paripé de «rendir cuentas» ante las exigencias de ciudadanos afectados. La impunidad legalizada desde 2021 se extiende ahora con la nueva Ley de Procedimiento Administrativo la cual establece, además, que no constituye un fundamento utilizable para quienes quieran exigir responsabilidad patrimonial derivada de «actividades de índole militar, defensa nacional o seguridad del Estado».

Es precisamente la falta de las normas a las que hace referencia la Ley de Procedimiento Administrativo lo que ha permitido que muchos cubanos sufran restricciones en su libertad de movimiento, e incluso en su derecho al retorno, sin tener una resolución documentada contra la cual puedan recurrir a través de un proceso legal claro.

Lo más preocupante es que, quienes conocen el funcionamiento del sistema cubano, saben que cualquier normativa especial que proporcione a la ciudadanía herramientas para exigir responsabilidad de cualquier tipo a entidades como el Ministerio del Interior, los Tribunales o las Fuerzas Armadas, no solo sería ineficaz e inútil, sino que probablemente nunca llegarán a promulgarse.

En Cuba, los militares y los cuerpos de seguridad gozan de impunidad material y también tienen la capacidad de impedir que se establezca en la ley algún mecanismo que permita a la ciudadanía exigirles respuestas públicas y documentadas de forma «legal». La nueva Ley de Procedimiento Administrativo es otra evidencia.

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