El desabastecimiento es uno de los temas cotidianos entre los cubanos. ¿Qué hay en las tiendas?, ¿cuándo llegan al país productos de primera necesidad?, ¿con qué frecuencia se distribuyen alimentos y otros insumos en las diferentes localidades?, ¿qué está en falta ahora y estará por buen tiempo? Estas y otras preocupaciones son constantes en las conversaciones públicas. El comercio internacional, las restricciones de Cuba para comprar, la necesidad de exportar, etc., se han convertido en asuntos neurálgicos para la vida de las personas.

El Gobierno cubano afirma que el bloqueo estadounidense ha sido históricamente la principal causa de asfixia de la economía nacional, que atraviesa una profunda crisis financiera agravada por la COVID-19 y la reducción de sus fuentes de ingresos. El más reciente informe Cuba vs. Bloqueo, publicado en julio de 2020, señaló que por primera vez desde que se elabora dicho reporte las afectaciones ocasionadas por esta política superaron en un año los cinco mil millones de dólares. Con exactitud, Cuba contabilizó entre 2019-2020 pérdidas por el valor de 5 570 300 000 USD.

El Decreto 290/2012 del Consejo de Ministros de Cuba establece la metodología para registrar estos daños económicos, divididos en siete categorías: ingresos dejados de percibir por exportaciones de bienes y servicios, pérdidas por reubicación geográfica del comercio, afectaciones a la producción y los servicios, afectaciones monetario-financieras, afectaciones al ejercicio de los derechos y los servicios que se prestan a la población, afectaciones por bloqueo tecnológico, e incitación a la emigración y fuga de talentos. Si bien algunos de los ejemplos que ofrece el informe Cuba vs. Bloqueo no dejan lugar a dudas, queda mucho espacio para la interpretación, en especial en la última categoría. ¿Es realmente posible contabilizar el impacto económico de la migración de profesionales cubanos? ¿Es el bloqueo la única razón de este fenómeno?

Otro aspecto a tener en cuenta es la negativa de empresas estadounidenses a comerciar con Cuba. Por ejemplo, el reporte afirma que MEDICuba S. A. contactó a cincuenta empresas estadounidenses para importar medicamentos e insumos, pero solo tres respondieron y fue para rechazar la solicitud; Cuba indica que el bloqueo fue la razón alegada. ¿Prohíbe la ley estadounidense vender equipamiento médico a Cuba? No, pero las empresas estadounidenses deben solicitar una licencia, lo cual requiere tiempo y dinero. La legislación del embargo impone a las organizaciones sujetas a jurisdicción estadounidense un proceso burocrático que está diseñado para prevenir posibles beneficios al Gobierno cubano, al supeditar la economía a aspectos de carácter político. Estos mecanismos, en la práctica, desestimulan y elevan los gastos de las compañías interesadas en hacer negocios con Cuba. Por tanto, si la relación costo-beneficio no le compensa a la empresa estadounidense, no estará interesada en establecer un vínculo comercial con Cuba.

Sin dudas, la relación embargo/bloqueo entre los Estados Unidos y Cuba pone frenos a un comercio bilateral normal a partir de las necesidades de compra y las potencialidades de venta de ambos países (algo que tuvo después de 2015, durante la normalización de relaciones, algunos síntomas de mejoría). Sin embargo, una hoja informativa del Departamento de Estado aclara que, aunque las sanciones económicas siguen vigentes, Estados Unidos fue el mayor proveedor de alimentos y productos agrícolas a Cuba en 2018 y es también un importante proveedor de bienes humanitarios, incluidos medicamentos y productos médicos.

Entonces, ¿cómo funciona el comercio de los Estados Unidos hacia Cuba?

De acuerdo con las Regulaciones de Control de Activos Cubanos (CACR) y el Reglamento de Administración de Exportaciones (EAR), la entidad responsable de implementar el embargo a Cuba es la Oficina de Control de Activos Extranjeros (OFAC) del Departamento del Tesoro; mientras que el Buró de Industria y Seguridad (BIS) del Departamento de Comercio autoriza las exportaciones, y el Servicio de Aduanas hace cumplir las regulaciones del embargo en las fronteras de los Estados Unidos.

La ley es clara: las personas sujetas a la jurisdicción estadounidense tienen prohibido hacer cualquier tipo de transacción con Cuba a menos que lo autorice la OFAC por medio de dos tipos de licencias. En primer lugar, están las licencias generales, que permiten a las personas realizar transacciones autorizadas sin la aprobación previa de la OFAC y se utilizan principalmente para viajes familiares, el envío de remesas y paquetes de correos, la producción de reportajes noticiosos y los viajes a Cuba con el fin de obtener conocimientos (es importante recordar que Estados Unidos prohíbe viajar a Cuba con fines turísticos). Y por otro, las licencias específicas, que aplican a las transacciones entre los Estados Unidos y Cuba, y se emiten caso por caso, como sucede con las exportaciones de productos estadounidenses a Cuba. Para expeditar el proceso de obtener una licencia específica, la OFAC emitió una licencia general que autoriza todas las transacciones ordinarias relacionadas con la exportación de artículos desde los Estados Unidos, o la reexportación de artículos 100 % de origen estadounidense desde un tercer país a Cuba, siempre y cuando dicha exportación cuente previamente con una licencia del BIS.

La exportación hacia Cuba es un proceso complejo y lleno de tecnicismos. Los productos a exportar deben cumplir los requisitos para ser considerados en la categoría EAR99 y, como aclara un texto especializado sobre el tema, la OFAC debe emitir una licencia para la transacción (venta del producto) y otra para su traslado, incluida una autorización para cada miembro de la tripulación. Además, existen plazos para reclamos y respuestas que pueden alargar el proceso.

No obstante, hay cuatro exenciones de licencia para exportar a Cuba. Esto no significa que se puedan enviar los productos sin autorización, sino que la solicitud se procesa de forma expedita siempre y cuando se cumpla con los criterios establecidos. Las actuales exenciones de licencia son:

• Exención de Licencia para Apoyo al Pueblo Cubano (SCP) (Sección 740.21 de las EAR) que autoriza la exportación y reexportación de ciertos artículos destinados a mejorar las condiciones de vida, apoyar la actividad económica independiente, fortalecer la sociedad civil, mejorar el libre flujo de información y facilitar los viajes y el comercio.
• Exención de Licencia para Productos Agrícolas (AGR) (Sección 740.18 de las EAR) para la exportación de productos agrícolas de origen estadounidense o la reexportación de estos desde un tercer país a Cuba, siempre que su transacción cumpla con todos los criterios dados en dicha sección: los productos deben cumplir con la definición de «productos agrícolas» y deben ser designados como EAR99. De forma suplementaria, el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos tiene en su web una lista con los productos agrícolas que pueden exportarse a Cuba en virtud de la Sección 902(1) de la Ley de Reforma de las Sanciones Comerciales y Mejora de las Exportaciones de 2000. Esta es la única de las cuatro exenciones de licencias que requiere de previa notificación al BIS.
• Exención de Licencia para Dispositivos de Comunicación (CCD) (Sección 740.19 de las EAR) que autoriza la exportación y reexportación de determinados productos y programas informáticos a destinatarios elegibles en Cuba: individuos (excepto funcionarios del Gobierno cubano y del Partido Comunista) y organizaciones no gubernamentales e independientes en Cuba.
• Exención de Licencia para Regalos y Donaciones Humanitarias (GFT) (Sección 740.12(a) de las EAR) autoriza la exportación y reexportación de ciertos artículos donados, entre ellos: alimentos, medicamentos, suministros y dispositivos médicos, y ciertos dispositivos de comunicaciones. Cada donante puede enviar solamente un paquete por mes, cuyo valor en el mercado sea menor a 800 USD, excepto si contiene alimentos, en cuyo caso no se aplica límite de monto, aunque no debe exceder determinadas cantidades.

A diferencia de lo que ocurre con los productos agrícolas, un exportador de medicamentos y dispositivos médicos a Cuba sí necesita de una licencia aprobada y autorizada por el BIS —y cualquier otro organismo federal pertinente— sin la opción de solicitar una exención de licencia. Además, los medicamentos y dispositivos médicos que están controlados por la Lista de Control de Comercio: algunas vacunas, inmunotoxinas, kits de diagnóstico, pruebas de alimentos y otros productos médicos que contienen ciertas toxinas no pueden ser exportados a Cuba.

Aunque la OFAC es la «cara» más conocida del embargo, esta oficina solo implementa las restricciones, que además no están conformadas en un único cuerpo legal. El embargo está codificado a través de un paquete de regulaciones aprobadas a lo largo del tiempo; cada una de ellas es responsable de numerosos tecnicismos. Tomemos, por ejemplo, uno de los más conocidos: el Gobierno cubano no puede comprarle a crédito a los productores estadounidenses. Esto se debe a que la Ley de Reforma a las Sanciones Comerciales y Mejora de las Exportaciones del año 2000 (TSREEA) establece que los productos agrícolas, los medicamentos y los suministros médicos de Estados Unidos pueden exportarse a Cuba siempre y cuando se paguen mediante una carta de crédito de una institución financiera de un tercer país (cuyos fondos no provengan de Estados Unidos) que pueda ser confirmada por una institución financiera estadounidense, o mediante el pago de dinero en efectivo por adelantado. El TSREEA no incluye los productos sanitarios, que siguen estando autorizados y regulados por la Ley de la Democracia Cubana de 1992, la misma que extendió el alcance del embargo a terceros países.

Las relaciones comerciales entre Cuba y los Estados Unidos en la práctica existen, a pesar de las sanciones, pero se reducen a un grupo de productos específicos y con condiciones desventajosas para Cuba. Según el Observatorio de Complejidad Económica, Estados Unidos solo abarca el 6 % de las importaciones cubanas. En 2019 Cuba realizó importaciones por un valor total de 5.38 billones de dólares. De ellos, 297 millones correspondieron a importaciones provenientes de los Estados Unidos, siendo el 67.7 % de este total en concepto de carne de aves de corral.

El pollo que llega de USA

No se debe pasar por alto que, aún con el bloqueo por medio, Estados Unidos es el mayor mercado suministrador de proteínas —en forma de carne de pollo— para Cuba. Esta es una relación de interés mutuo: en 2019 Cuba fue uno de los diez principales mercados de exportación de carne avícola desde los Estados Unidos, de acuerdo con el Departamento de Agricultura de ese país.

Desde 2015, las exportaciones de pollo (los cuartos y muslos componen el mayor volumen que adquiere Cuba, y su precio juega un rol en ello) representaron aproximadamente la mitad del comercio de los Estados Unidos con Cuba. Con la llegada de la COVID-19 este escenario cambió: de acuerdo con estimados de la CEPAL, Cuba contrajo sus importaciones en un 40 % en 2020. A pesar de ello, el país continuó priorizando este renglón —la principal fuente calórica de origen animal en la dieta nacional—, al convertirse casi en el único producto que adquirió Cuba ese año desde los Estados Unidos.

En 2020, el pollo representó el 81 % de las importaciones cubanas, una cifra que se acerca a los niveles de 2011. Sin embargo, el inicio de 2021 fue diferente. En enero de este año, Cuba adquirió volúmenes similares a los de septiembre de 2019, como el Dr. Pedro Monreal señaló vía Twitter al usar datos públicos del Departamento de Agricultura estadounidense. Esta tendencia continuó en crecimiento, confirmado con los datos de marzo:

Por supuesto, las fluctuaciones en la importación del pollo desde los Estados Unidos no solo tienen que ver con una crisis económica. El informe Panorama de las importaciones cubanas de bienes y servicios y efectos de las restricciones estadounidenses publicado en 2016 por la Comisión de Comercio Internacional de los Estados Unidos apunta que a partir de 2008 Cuba redujo sus compras de productos agrícolas estadounidenses al no autorizar el Congreso flexibilizaciones para el comercio (en específico la autorización de dar créditos a Cuba), así como que a partir de 2015 las compras a Brasil y Argentina sustituyeron renglones tradicionalmente importados desde los Estados Unidos, entre ellos el pollo y el maíz.

¿Y el resto? ¿Qué otros productos exportan los Estados Unidos a Cuba?

Aunque la carne de pollo representa el mayor volumen de las exportaciones estadounidenses a Cuba, lo cierto es que el diapasón de productos es amplio y ha variado a lo largo de los años.

Por ejemplo, de 2010 a 2015, Estados Unidos exportó en su mayoría cereales, insumos para la agricultura (semillas, pienso) y materias primas (productos químicos). También puede apreciarse que entre 2012 y 2014 Cuba importó equipamiento industrial y electrodomésticos. A partir de 2014 se aprecia una contracción en las importaciones cubanas desde territorio estadounidense, que es especialmente significativa en el renglón de los cereales. Los suministros farmacéuticos (insulina, antibióticos, hormonas y medicamentos para el corazón), que tuvieron su mejor momento entre 2015 a 2018, desde esa fecha se han reducido hasta el punto en que, en 2020, Cuba no importó ningún producto farmacéutico desde los Estados Unidos, algo que no había sucedido en la pasada década.

Mención aparte merecen las donaciones. La Oficina del Censo de los Estados Unidos clasifica las donaciones en cuatro categorías: alimentos, equipamientos médicos y medicinas, artículos de vestir y misceláneas. Hasta 2015, Cuba recibía anualmente entre uno y dos millones de dólares en donación de alimentos desde los Estados Unidos. Esta cifra se redujo de manera drástica hasta el punto en que en 2018 solo se enviaron al país 22 205 USD bajo este concepto, aunque en 2020 subió hasta superar los cien mil dólares. Por el contrario, la donación de equipamientos médicos y medicinas se ha mantenido relativamente estable, al alcanzar su máxima expresión en 2018 cuando se enviaron productos valorados en más de cuatro millones de dólares. En 2020, aunque Cuba no compró medicamentos a los Estados Unidos, sí recibió donaciones valoradas en más de dos millones de dólares. Mucho menores han sido las donaciones de ropa: en 2019 no hubo ninguna y en 2020 los ítems enviados a Cuba estuvieron valorados en poco más de cien mil dólares, un volumen mucho menor que los setecientos mil de 2016. La categoría de misceláneas es en la que el país ha recibido mayor volumen de donaciones en el último lustro: anualmente se envían a Cuba productos valorados entre dos y cuatro millones de dólares.

Algunas curiosidades adicionales de las exportaciones de los Estados Unidos a Cuba en la última década:

-         en 2018 se exportaron animales vivos;

-         2020 es el único año que Cuba compró directamente a los Estados Unidos productos de aseo como el jabón y accesorios artísticos de piel (carteras);

-         Entre 2018 y 2019 Cuba gastó más de 24 millones de dólares en equipamiento para la agricultura y la construcción, fundamentalmente turbinas, cosechadoras, buldóceres, equipos de refrigeración y piezas de repuesto… una inversión sin comparación en la última década;

-         aunque la compra de químicos ha sido estable, en 2016 por única vez se compraron productos en la categoría de explosivos y pirotecnia (quizá estuvo relacionado con la visita del presidente Obama).

-         Nueva Orleans (Luisiana), Tampa y Miami (Florida), Mobile (Alabama), y Houston y Galveston (Texas) son los principales mercados exportadores desde los Estados Unidos a Cuba.

¿Y qué se exporta desde Cuba a los Estados Unidos?

El comercio de los Estados Unidos con Cuba puede describirse como una relación comercial prácticamente unilateral, en la que las únicas transacciones y transferencias de bienes permitidas son aquellas en las que Estados Unidos exporta a Cuba. Las Regulaciones de Control de Activos Cubanos (CACR) consideran ilegal —con pocas excepciones— importar a los Estados Unidos productos de origen cubano, ya sea transportados a través de Cuba o que contengan, al menos en parte, cualquier artículo derivado de Cuba. Es importante destacar que la sección 515.582 del CACR sí autoriza la importación a los Estados Unidos de ciertos bienes y servicios producidos por empresarios cubanos independientes, pero al parecer esto aún no ha sucedido.

De acuerdo con la Oficina del Censo de los Estados Unidos, las importaciones desde Cuba históricamente han sido de obras de arte y artesanías. Hay dos excepciones a esta tendencia: en 2019, Estados Unidos importó carbón (recordemos el carbón artesanal de marabú que le ocasionó a Amazon una demanda tras la activación del Título III de la Ley Helms-Burton) por valor de 31 000 USD, y en 2020 importó productos desde Cuba por un total de 14.9 millones de dólares, un número sin precedentes, ya que la cifra más cercana fue de 2.5 millones en 2019.

De manera general, en los últimos diez años puede apreciarse que las importaciones desde Cuba son prácticamente nulas excepto en el apartado de arte y antigüedades. Resulta interesante que durante el boom turístico de 2015-2016 no se registran importaciones en este concepto, por lo que habría que ver por qué entre 2014 y 2018 hay un vacío en los reportes del censo, si en la práctica es sabido que muchos estadounidenses compraron arte cubano durante la presidencia de Obama.

¿En qué condiciones incluye la Oficina del Censo de los Estados Unidos la exportación de arte desde Cuba a los Estados Unidos? ¿Qué tipo de arte se exportó durante la Administración Trump si los intercambios en esa época eran casi nulos? ¿Qué bienes se reexportaron desde Cuba a los Estados Unidos en 2020 por un valor de 10 millones de dólares y por qué? Esta es una categoría de importación que en la pasada década no se empleó. Durante la realización de este trabajo se le solicitó información al respecto a la Embajada de los Estados Unidos en La Habana, pero no se obtuvo respuesta.

De acuerdo con la base de datos de comercio internacional de las Naciones Unidas, las reimportaciones son bienes importados en el mismo estado en que fueron exportados previamente. Entre las razones para ello está que la mercancía exportada puede ser defectuosa, el importador puede haber incumplido los pagos o cancelado el pedido, las autoridades pueden haber impuesto una barrera a la importación, o la demanda o los precios en el país de origen pueden haber hecho que merezca la pena traer la mercancía de vuelta. Es decir, ¿tuvo Cuba que devolver productos a los Estados Unidos en 2020? ¿Por qué?

Opciones y posibilidades en el futuro

Hemos hablado de comercio entre los Estados Unidos y Cuba, solo de forma oficial. Los canales informales de comercio, comenzando por las famosas mulas ingresan millones de forma anual a las arcas cubanas. El Havana Consulting Group ha destacado que, entre 2013 y 2018, Cuba recibió anualmente más de seis billones de dólares anuales en remesas de dinero y productos. Una de las posibles «tablas de salvamento» que Cuba podría recibir por parte de la Administración Biden es la flexibilización para el envío de remesas y la eliminación de límites a los vuelos comerciales y chárter.

Nada parece indicar que las condiciones del comercio entre ambos países cambien a corto o mediano plazo. Mientras Cuba pague por adelantado, los agricultores estadounidenses seguirán interesados en exportar sus productos. Y aunque han hecho lobby con anterioridad, este no parece tener un gran efecto en Washington. Recientemente, The Hill señaló que la Administración Biden se encuentra recibiendo presiones por parte de legisladores a favor y en contra del Gobierno cubano, para que defina una posición y una ruta con respecto a la Isla. Pero si bien el presidente tiene determinadas prerrogativas, la codificación del bloqueo/embargo es muy clara. Mientras exista, Cuba debe contar con suficiente efectivo para comprar alimentos y medicinas, y las compañías estadounidenses se ahorrarán el esfuerzo de hacer negocios con el país si los montos no representan ingresos significativos.

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