La publicación del proyecto de Ley de la Expropiación por razones de utilidad pública o interés social —en el sitio web del Ministerio de Finanzas y Precios (MFP)— sugiere que la normativa podría aprobarse en abril de 2022 durante lo que parece será una maratónica sesión de la Asamblea Nacional del Poder Popular. Ello a pesar de que la norma no está contemplada en el cronograma legislativo que se actualizó en diciembre de 2021.

La expropiación —o expropiación forzosa, como también se le conoce— es la posibilidad que tienen los Estados representados por sus Administraciones de quitar la propiedad de un bien o derecho real a un particular a cambio de un pago compensatorio por la pérdida.

Esta institución no es exclusiva de Cuba. La expropiación forzosa es reconocida por muchos ordenamientos en el mundo, incluidos algunos de los más liberales y protectores de la propiedad privada. En el caso cubano, la expropiación forzosa es de larga data y antes de la publicación del proyecto su uso se regulaba en la carta magna y en otras normas de procedimiento.

La Constitución de 2019 estableció la expropiación en el artículo 58, y declaró que una ley posterior determinaría la «utilidad pública» y el «interés estatal», únicos motivos reconocidos por el texto constitucional para justificar la expropiación. El proyecto cumple con ese cometido y se integra a otras normas jurídicas que establecen pautas similares —como la Ley de Inversión Extranjera de 2014 (actualizada en 2020) y la Ley del Proceso Administrativo, vigente desde el primero de enero de 2022—.

Pero más allá de que la expropiación forzosa sea una institución que ha estado presente durante mucho tiempo en el ordenamiento jurídico cubano, ¿cuáles son los elementos destacables del proyecto publicado por el MFP?

1.  Tratamiento diferenciado a la propiedad de cubanos y extranjeros

El proyecto sigue la lógica constitucional y reconoce que pueden expropiarse todos los bienes, tanto de cubanos como aquellos derivados de la inversión extranjera. La facultad de expropiación de bienes y derechos de inversores extranjeros tampoco es novedosa en la legislación cubana. La Ley de Inversión Extranjera posibilita expropiar bienes resultantes de una inversión con capital foráneo cuando concurran los requisitos de «utilidad pública» e «interés estatal» declarados en la Constitución. No obstante, la normativa establece regulaciones que pretenden ser garantistas, como el hecho de que el Consejo de Ministros deba aprobar estas expropiaciones.

En este sentido, el proyecto intenta ofrecer mayores garantías a los inversores extranjeros ante una posible expropiación. Con ese afán, establece un tratamiento diferenciado entre la propiedad nacional y la foránea.   

Reconoce el texto que el avalúo de los bienes a expropiar y la determinación de la compensación que merece el expropiado corren a cargo de funcionarios del MFP y deben corresponderse con el valor real de los bienes en el mercado. Contempla además que, si algún extranjero no estuviera de acuerdo con el valor de la indemnización, podrá —se trata de una previsión establecida en la Ley de Inversión Extranjera— acudir a una «organización de prestigio internacional en la valoración de negocios, autorizada por el Ministerio de Finanzas y Precios y contratada al efecto por acuerdo de las partes que intervienen en el proceso de expropiación». También establece que, de «no existir acuerdo entre ellos con respecto a la selección de la referida organización, a su elección, se realizará un sorteo para determinarla o se acudirá a la vía judicial».

Sin embargo, cuando se trata de la expropiación de bienes de cubanos o de residentes permanentes en el archipiélago, la única alternativa del expropiado para oponerse a la oferta de indemnización es formular «alegaciones que estime pertinentes, [incluida] su propia valuación según los métodos que juzgue más adecuados, y pruebas que considere oportunas en justificación de sus alegaciones».

Inversionistas cubanos residentes en el exterior, la invitación que se repite

Las autoridades gubernamentales afirman que los inversionistas cubanos residentes en el exterior están protegidos ante cualquier eventualidad, pero en la práctica no se ha podido constatar que esto sea del todo cierto.

El proyecto establece que, si se expropia una vivienda, se utilizarán «las disposiciones normativas vigentes para la determinación del valor referencial [mínimo] para la aplicación del impuesto sobre transmisión de bienes». Las regulaciones actuales para estos efectos datan de 2017 y establecen valores mínimos para los inmuebles que dependen de la superficie útil de la vivienda y su localización. Sin embargo, se trata de valores referenciales que no siempre reflejan la realidad del mercado; mucho menos los valores inflacionarios actuales.

Para que se tenga una idea: de acuerdo con el índice referencial vigente, un apartamento de dos cuartos en el Vedado capitalino posee un valor mínimo de 216 000.00 CUP. Ese valor, según la tasa representativa del mercado informal de divisas, equivale aproximadamente a 2097.00 USD. Entonces, norma el texto de la ley, ese sería el valor inicial que emplearían las autoridades para establecer el mínimo y el promedio de la cuota de indemnización correspondiente a un inmueble con esas características.

El proyecto reconoce que, en el caso de las viviendas adquiridas mediante compraventa 12 meses previos al inicio de una expropiación, se considerará como valor del bien el precio declarado en la escritura pública. Para calcular la suma que puede recibir el propietario por concepto de indemnización, habría que sumar a ese valor el costo de las inversiones que hubiera realizado para mejorar el inmueble después de adquirido y un 5 % adicional del valor determinado.

Se debe aclarar que el proyecto reproduce una obligación contenida en la Ley del Proceso Administrativo, la cual establece que, si el bien a expropiar es una vivienda de residencia permanente, las autoridades están obligadas a entregar otra de similares condiciones. La entrega de un nuevo inmueble puede implicar, además, el abono en dinero de la diferencia entre los valores del entregado y el expropiado.

Si un inversionista extranjero es expropiado, recibirán su indemnización en moneda libremente convertible; mientras, se presupone a partir del proyecto, las indemnizaciones de propietarios cubanos se pagarán en moneda nacional.

2.  Los supuestos de «utilidad pública» e «interés social»

Uno de los cambios fundamentales del proyecto de ley es que reconoce algunas situaciones en las que se asumirá que existe «utilidad pública» o «interés social» y, por ende, se procederá a expropiar. Con anterioridad al proyecto, la «utilidad pública» y el «interés social» eran determinados de manera discrecional por las autoridades a las que interesaba una propiedad, y evaluados por los tribunales en caso de litigio.

En este sentido, dentro de las situaciones descritas en el artículo 17 del proyecto destacan dos por su trascendencia en el contexto cubano.

La primera: el proyecto reconoce que, para asegurar el «orden interior o el interés de garantizar la defensa y seguridad nacional», las autoridades podrán expropiar. Se impone otra vez lo que ha sido una constante en varias normativas derivadas de la Constitución de 2019: el uso de conceptos indefinidos y maleables como «seguridad nacional» y «orden interior» para justificar la limitación de derechos.

Esta práctica tampoco es exclusiva de Cuba; pero ante la falta de contrapesos reales, de transparencia en la labor de la Administración y del sistema de tribunales, y la acumulación en un reducido grupo de personas de todas las facultades estatales, el empleo de estos conceptos en las normativas («seguridad nacional» y «orden interior») solo aumenta el riesgo de desprotección ciudadana.

La segunda situación que el texto reconoce como validadora de la expropiación es el establecimiento o ampliación de zonas especiales de desarrollo económico o de interés turístico.

En tierra equivocada

Para impulsar su economía, Cuba prioriza el desarrollo de la industria turística. En Varadero, principal balneario de la Isla, esa política ha conllevado al traslado de cientos de pobladores hacia localidades vecinas. Esta es la historia detrás del empeño gubernamental por contar con la “mejor playa del mundo”.

El proyecto establece qué es de «interés social» o de «utilidad pública». Sostiene así una estrategia económica que varios especialistas consideran desacertada: la apuesta irrestricta por el aumento de la inversión inmobiliaria, sobre todo en el sector turístico.

El economista cubano Pedro Monreal señaló que la inversión inmobiliaria en Cuba está sobregirada sin fundamentos técnicos y que la pirámide de inversiones está desajustada. Sin embargo, las autoridades del archipiélago no han dejado de apoyar esta estrategia económica, incluso cuando su impulso se produce en detrimento de otras inversiones en servicios públicos imprescindibles como la salud y la educación, o en sectores económicos trascendentales ante la crisis alimentaria, como la agricultura.

Según el proyecto, se presume que las expropiaciones están justificadas en aquellos espacios declarados zonas de interés turístico. No obstante, antes de la publicación del texto, se denunció a través de las redes sociales sobre movimientos de las autoridades cubanas para reubicar a muchos de los pobladores de «El Ramón», un caserío en Antilla, Holguín.

La justificación para desplazar a los vecinos fue la construcción de varios hoteles, pues deseaban aprovechar las bondades del sitio declarado zona de especial significación para el turismo. La expropiación forzosa es la figura legal que permite a las autoridades impulsar la reubicación.

Al declarar la ampliación de zonas turísticas como causa indiscutible de expropiación, el proyecto reconoce que es útil y de interés social la expansión de la planta hotelera cubana. Impide así que los ciudadanos discutan si realmente es de interés de la colectividad o de utilidad para la sociedad apostar por esa estrategia económica a costa de la propiedad privada de muchos cubanos.

3.  El traspaso de la propiedad expropiada a privados

La ampliación de zonas turísticas como justificación para la expropiación adquiere mayor envergadura porque el proyecto considera que la propiedad expropiada no solo podrá transferirse al Estado, sino también a particulares. Esta disposición tampoco es exclusiva de Cuba, pero en la situación de la isla posee una relevancia que no se aprecia en contextos diferentes.

En otros lugares del mundo, las Administraciones aprueban que un particular realice servicios públicos y para ello le entregan concesiones. Con las concesiones, se transfiere a un particular un bien público o privado luego de ser expropiado para que desarrolle una labor en beneficio de la colectividad. Sin embargo, en Cuba las concesiones son un misterio. Los procesos de licitación —si existen— no se publicitan y la colectividad no tiene forma de discutir la necesidad o legitimidad de entregarle una concesión a un determinado particular.

Al considerar las ampliaciones de zonas de interés turístico como justificación para expropiar, el proyecto abrirá la posibilidad de entregar a particulares (cubanos o extranjeros) bienes sin que norma alguna fiscalice el proceso o determine si la construcción de hoteles administrados por particulares se revertirá en utilidad pública de interés para los cubanos. 

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