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Bandera de Estados Unidos en Cuba, Che Guevara, cielo azul. Foto: Bradys Barreras.

Foto: Bradys Barreras.

Los caminos posibles de las propuestas legislativas de EEUU hacia Cuba en 2021

Son cuatro las propuestas legislativas sobre Cuba presentadas en el 117mo Congreso de los Estados Unidos, en lo que va de 2021.

El 5 de enero el congresista Steve Cohen patrocinó la propuesta «Baseball Diplomacy Act», que pide hacer una excepción a las restricciones del embargo y de inmigración, para que los jugadores de béisbol cubanos puedan desempeñarse de forma profesional en los Estados Unidos. Ese mismo mes, la congresista María Elvira Salazar presentó una propuesta de ley para prohibir la salida de Cuba de la lista de Estados patrocinadores del terrorismo hasta tanto se cumplan ciertas condiciones. El 4 de febrero, el senador Ron Wyden anunció el «United States-Cuba Trade Act of 2021», cuya intención es la eliminación del embargo contra Cuba. Cuatro días más tarde el también senador Robert (Bob) Menéndez patrocinó una propuesta de resolución en apoyo al Movimiento de San Isidro. En la web www.congress.gov hay otras que mencionan Cuba, pero refiriéndose a temas relacionados exclusivamente con la Base Naval de Guantánamo, por lo cual las he excluido en este análisis.

Antes de continuar es preciso hacer dos aclaraciones. Primero, el Congreso de los Estados Unidos está divido en dos Cámaras: la de Representantes y la del Senado; ambas tienen la potestad de presentar proyectos de ley. Segundo, no es lo mismo un bill que una resolution. Las propuestas de Cohen, Salazar y Wyden son bills; la de Menéndez es una resolution. ¿En qué difieren?

Un bill es un proyecto de ley. Si se origina en la Cámara de Representantes se designa con las letras «H.R.»; si se presenta en el Senado, con «S.». En ambos casos, las siglas están seguidas de un número. La propuesta de Wyden es S.249, la de Salazar es H.R.287 y la de Cohen H.R.198. Solo cuando ambas Cámaras aprueban y el presidente de los Estados Unidos lo ratifica, el bill se transforma en act, es decir, en ley.

Una resolution es un tipo de legislación cuyo efecto es limitado. Por decirlo de una forma simple: las resoluciones no son leyes, sino que indican posicionamientos políticos. Por tanto, la propuesta de Menéndez (S.Res.37) no es más que una expresión de apoyo, sin implicaciones mayores. Solo los joint resolutions pueden convertirse luego en ley, y este no es el caso.

Ahora bien: ¿en qué estado se encuentran estas cuatro propuestas? Todas en fase de estudio. Ninguna ha sido aprobada. ¿Qué posibilidades tienen de serlo? Para responder esto, debemos ofrecer más información de contexto.

En 2018 el sitio web PostData realizó un análisis de todas las propuestas legislativas respecto a Cuba del Congreso los Estados Unidos entre 1973 y 2017. El estudio arrojó que, de un total de 1 172 propuestas de ley o bills, solo 172 terminaron siendo aprobadas.

Por eso, no hay que emocionarse demasiado cuando leemos sobre nuevos proyectos legislativos respecto a Cuba. Una cosa es proponer y otra es que se apruebe. Este proceso, que consta de varios pasos, puede ser en extremo demorado y complejo:

Redacción del proyecto de ley: Cualquier miembro de la Cámara de Representantes o del Senado puede redactar un proyecto de ley. A esta persona se le llama patrocinador/a. Los otros miembros que apoyan el proyecto de ley se llaman co-patrocinadores.

El rol de los co-patrocinadores es ofrecer apoyo al autorizar el uso de su nombre. Por esto, siempre es importante saber quiénes son. La propuesta de Cohen no tiene co-patrocinadores, la de Wyden tiene tres, la de Salazar diez y la de Menéndez tres.

El bill de Wyden tiene como co-patrocinadores a tres demócratas en posiciones de poder: el senador Patrick Leahy, actual presidente pro tempore del Senado y conocido por su clara postura de acercamiento a Cuba; el senador Richard Durbin, jefe de la mayoría del Senado y presidente de la Comisión Judicial de este; y el senador Jeff Merkley, miembro de la Comisión de Asuntos Exteriores del Senado.

Por su parte, seis de los diez co-patrocinadores de Salazar son congresistas de la Florida, uno de Puerto Rico y los otros tres (Nueva York, Virginia Occidental y Oklahoma) son congresistas de un primer o segundo término. Esto muestra que su propuesta solo ganó tracción entre un círculo muy reducido con intereses similares o con necesidad de establecer alianzas a futuro.

Finalmente, los co-patrocinadores de la resolución presentada por el senador Menéndez son los más interesantes: es la única de las cuatro propuestas que cuenta con apoyo bipartidista: tres demócratas (incluyendo a Menéndez) y un republicano (Marco Rubio). Pero el co-patrocinador más llamativo es Richard Durbin, el mismo senador que apoya la propuesta legislativa de Wyden. Como presidente de la mayoría del Senado, envía una señal clara: está a favor del levantamiento de sanciones contra Cuba, sin pasar por alto el tema de los derechos humanos y la democracia. Como dijimos, una resolución indica un posicionamiento sin implicaciones legales; en este caso, Durbin lo evidencia.

Presentación del proyecto de ley: Si el promotor es un congresista, el proyecto se presenta en la Cámara de Representantes. Si el promotor es un senador, el proyecto se presenta en el Senado. Una vez presentado el proyecto de ley, se le puede dar seguimiento a través del siguiente enlace: www.congress.gov

El proyecto de ley pasa a una comisión: Una vez presentado, se asigna una comisión para investigar, debatir y presentar propuestas de modificaciones al proyecto de ley. Si la comisión lo aprueba, el proyecto de ley se incluye en el calendario para ser votado, debatido o enmendado. Tanto la Cámara de Representantes como el Senado cuentan con varias comisiones. Cuando un proyecto de ley está en manos de la comisión, se examina cuidadosamente y se determinan sus posibilidades de ser aprobado por todo el Congreso. La comisión puede incluso optar por celebrar audiencias para comprender mejor las implicaciones del proyecto de ley o enviarlo a subcomisiones especializadas.

Actualmente las cuatro propuestas legislativas respecto a Cuba están en fase de estudio por las comisiones que les fueron asignadas. La propuesta sobre béisbol se remitió a la Comisión de Asuntos Exteriores y a la Comisión Judicial. La de poner condiciones a la salida de Cuba de la lista de países patrocinadores del terrorismo, a la de Asuntos Exteriores. La de eliminación del embargo, al Comité de Finanzas. Y la resolución en apoyo al Movimiento de San Isidro, al Comité de Asuntos Exteriores. Ninguna tiene fecha límite para ser examinada.

Las comisiones pueden decidir no hacer nada con los proyectos de ley, o votar contra su presentación. En ambos casos, el proyecto de ley se considera muerto. No sería la primera vez que sucede con proyectos legislativos que involucran a Cuba. Solo si la comisión vota a favor, el proyecto de ley se presenta al pleno.

Votación del proyecto de ley por el pleno de la Cámara: Una vez que el proyecto de ley llega al pleno (the floor) de la Cámara en que se presentó, hay un debate adicional donde los miembros votan para aprobar cualquier enmienda. A continuación, el proyecto de ley es aprobado o rechazado.

Solo la resolución propuesta por Menéndez en apoyo al Movimiento de San Isidro concluiría su proceso en este paso, pues no necesita aprobación de la otra Cámara. El resto, debe continuar el camino que se explica a continuación.

Remisión del proyecto de ley a la otra Cámara: Si el proyecto se aprueba por mayoría simple (Congreso: 218 de 435; Senado: 51 de 100), este se remite a la otra Cámara. Es decir, si el proyecto fue aprobado por la Cámara de Representantes, pasa al Senado. Si fue aprobado por el Senado, pasa a la Cámara de Representantes. Entonces tiene lugar un proceso similar: de nuevo lo estudia una comisión y se presenta a votación. Esta Cámara puede aprobar el proyecto de ley tal como lo recibe, modificarlo, rechazarlo, o ignorarlo. En los dos últimos casos, también se considera que el proyecto muere. Si la opción es modificarlo, se crea un comité de conferencia para resolver o conciliar las diferencias entre las versiones aprobadas por la Cámara de Representantes y el Senado. Si el comité de conferencia no consigue llegar a un acuerdo, el proyecto de ley muere. Si se llega a un acuerdo, los miembros del comité preparan un informe de conferencia con recomendaciones para el proyecto de ley final. Tanto la Cámara de Representantes como el Senado deben votar para aprobar el informe de la conferencia.

El proyecto de ley llega al presidente: Una vez que ambas Cámaras del Congreso aprueban un proyecto de ley en forma idéntica, este se envía al presidente. Si este aprueba la legislación, se firma y se convierte en ley. Si no toma ninguna medida durante diez días mientras el Congreso está reunido, el proyecto se convierte automáticamente en ley. También puede vetarlo, es decir, negarse a firmarlo. En este caso, si la mayoría del Congreso no está de acuerdo, puede votar para anular el veto y aun así convertir el proyecto en ley. Excepto cuando el presidente espera a que el Congreso haya levantado sesión para vetar el proyecto, caso en el cual el veto no puede ser anulado. A esto último se le conoce como «veto de bolsillo».

Como se puede ver, un proyecto de ley tiene muchas posibilidades de morir antes de llegar a su aprobación. En el caso de las propuestas legislativas que nos ocupan, sobre el béisbol, el embargo, la lista de países patrocinadores del terrorismo y el apoyo al Movimiento de San Isidro, hay dos que no tienen posibilidad alguna de ser aprobadas.

El congresista Steve Cohen no logró reunir apoyo de ningún co-patrocinador, ni siquiera dentro de su partido. El frustrado convenio entre la Major League of Baseball (MLB) y la Federación Cubana de Béisbol (FCB) probó que más que una legislación nueva, en este tema se trata de hacer valer la voluntad política. En cuanto a poner condiciones para sacar a Cuba de la lista de países patrocinadores del terrorismo, la congresista María Elvira Salazar no cuenta con el suficiente capital político para contrarrestar las declaraciones del portavoz del Departamento de Estado, Ned Price, quien aseguró en conferencia de prensa que se revisaría esta designación de Cuba.

La resolución propuesta por el senador Menéndez en apoyo al Movimiento San Isidro posiblemente será aprobada. Lo más probable es que se retome si/cuando miembros de este grupo sufran algún nuevo episodio de acoso. Entonces, se expeditará su aprobación, lo cual conseguirá algunos titulares de prensa.

Finalmente, a la propuesta legislativa de Wyden le espera un largo camino. Si no muere en una comisión o subcomisión, podremos verla emerger como motivo de debates periódicos. Ello depende de si a la administración Biden le interesa retomar el tema de la eliminación del embargo, de lo cual no ha dado señales hasta el momento. Una vez que avance la vacunación contra la COVID-19, quizá veamos a algunos de estos senadores viajando a Cuba para tomar la temperatura de las relaciones bilaterales. Al final, ese es el propósito de introducir propuestas legislativas: ganar momentum, generar un debate público e intentar avanzar agendas políticas.

 

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Mónica Fernández
Historiadora del Arte y futura máster en Comunicación Estratégica. Si mis textos te ayudan a entender algo, me doy por satisfecha.
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Carlos Alzugaray

Excelente artículo, Mónica. Te felicito. Sólo agregaría lo siguiente. Muchas veces los legisladores saben de antemano que su proyecto no va a caminar y sólo quieren que esté en el récord o registro que lo propusieron para complacer a algún grupo de electores. En ese caso el proyecto muere por inanición. Otro aspecto es que los presidentes de los comités o comisiones y los liderazgos de ambas cámaras tienen amplias facultades para facilitar o dificultar el camino. Y eso comienza por el presidente del comité o comisión donde se inicie el recorrido. Un proyecto de ley incómodo puede ser asignado a 3 o 4 comités o comisiones con lo que se condena a morir, porque hasta que no pase todos los comités o comisiones asignados no puede pasar al pleno. Finalmente, los liderazgos de ambos cuerpos pueden desentenderse de un proyecto y no impulsarlo en cualquier momento, usando cualquier pretexto. El caso de un proyecto relacionado con el bloqueo a Cuba que tuvo mejor desempeño por así decirlo fue uno con el título más o menos “Freedom of Americans to Travel To Cuba” que, como indica el título, se refería sólo a ese aspecto del bloqueo, los viajes a Cuba. Es el más fácil de aprobar porque no se refiere al comercio en general y su defensa se basaba en el derecho constitucional de los norteamericanos a viajar a Cuba. Hubo un año que se presentó y aprobó en las dos cámaras pero con diferencias en el texto por lo que hubo que llevarlo al comité de conferencia donde los opositores lo mataron alegando que no había acuerdo entre ambos liderazgos (creo que fue en una etapa en que las dos cámaras estaban en manos de cada partido). Hubo un año en que los autores se preocuparon porque los textos que se aprobaron fueran idénticos pero el comité de conferencia, en manos republicanas uno de los dos cuerpos, utilizó mecanismos leguleyescos para que no saliera.

Monica

Es exactamente así. La aprobación de leyes tiene un alto componente de voluntad política, y eso no es exclusivo de los Estados Unidos. El Congreso de ese país cuenta con docenas de tecnicismos que pueden complicar el proceso. Sobre Cuba son muchas las legislaciones propuestas, pero pocas las que han tenido apoyo bipartidista y bicameral significativo. Por eso es que tantas personas miran a las acciones presidenciales en lugar de al cuerpo legislativo. Es difícil prever qué pasará a corto plazo, pero los próximos dos años podrían ser interesantes, aunque no creo que excesivamente transformadores.

¡Gracias por leer y comentar!

Monica
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El 5 de enero el congresista Steve Cohen patrocinó la propuesta «Baseball Diplomacy Act», que pide hacer una excepción a las restricciones del embargo y de inmigración, para que los jugadores de béisbol cubanos puedan desempeñarse de forma profesional en los Estados Unidos. Ese mismo mes, la congresista María Elvira Salazar presentó una propuesta de ley para prohibir la salida de Cuba de la lista de Estados patrocinadores del terrorismo hasta tanto se cumplan ciertas condiciones. El 4 de febrero, el senador Ron Wyden anunció el «United States-Cuba Trade Act of 2021», cuya intención es la eliminación del embargo contra Cuba. Cuatro días más tarde el también senador Robert (Bob) Menéndez patrocinó una propuesta de resolución en apoyo al Movimiento de San Isidro. En la web www.congress.gov hay otras que mencionan Cuba, pero refiriéndose a temas relacionados exclusivamente con la Base Naval de Guantánamo, por lo cual las he excluido en este análisis.

Antes de continuar es preciso hacer dos aclaraciones. Primero, el Congreso de los Estados Unidos está divido en dos Cámaras: la de Representantes y la del Senado; ambas tienen la potestad de presentar proyectos de ley. Segundo, no es lo mismo un bill que una resolution. Las propuestas de Cohen, Salazar y Wyden son bills; la de Menéndez es una resolution. ¿En qué difieren?

Un bill es un proyecto de ley. Si se origina en la Cámara de Representantes se designa con las letras «H.R.»; si se presenta en el Senado, con «S.». En ambos casos, las siglas están seguidas de un número. La propuesta de Wyden es S.249, la de Salazar es H.R.287 y la de Cohen H.R.198. Solo cuando ambas Cámaras aprueban y el presidente de los Estados Unidos lo ratifica, el bill se transforma en act, es decir, en ley.

Una resolution es un tipo de legislación cuyo efecto es limitado. Por decirlo de una forma simple: las resoluciones no son leyes, sino que indican posicionamientos políticos. Por tanto, la propuesta de Menéndez (S.Res.37) no es más que una expresión de apoyo, sin implicaciones mayores. Solo los joint resolutions pueden convertirse luego en ley, y este no es el caso.

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Por eso, no hay que emocionarse demasiado cuando leemos sobre nuevos proyectos legislativos respecto a Cuba. Una cosa es proponer y otra es que se apruebe. Este proceso, que consta de varios pasos, puede ser en extremo demorado y complejo:

Redacción del proyecto de ley: Cualquier miembro de la Cámara de Representantes o del Senado puede redactar un proyecto de ley. A esta persona se le llama patrocinador/a. Los otros miembros que apoyan el proyecto de ley se llaman co-patrocinadores.

El rol de los co-patrocinadores es ofrecer apoyo al autorizar el uso de su nombre. Por esto, siempre es importante saber quiénes son. La propuesta de Cohen no tiene co-patrocinadores, la de Wyden tiene tres, la de Salazar diez y la de Menéndez tres.

El bill de Wyden tiene como co-patrocinadores a tres demócratas en posiciones de poder: el senador Patrick Leahy, actual presidente pro tempore del Senado y conocido por su clara postura de acercamiento a Cuba; el senador Richard Durbin, jefe de la mayoría del Senado y presidente de la Comisión Judicial de este; y el senador Jeff Merkley, miembro de la Comisión de Asuntos Exteriores del Senado.

Por su parte, seis de los diez co-patrocinadores de Salazar son congresistas de la Florida, uno de Puerto Rico y los otros tres (Nueva York, Virginia Occidental y Oklahoma) son congresistas de un primer o segundo término. Esto muestra que su propuesta solo ganó tracción entre un círculo muy reducido con intereses similares o con necesidad de establecer alianzas a futuro.

Finalmente, los co-patrocinadores de la resolución presentada por el senador Menéndez son los más interesantes: es la única de las cuatro propuestas que cuenta con apoyo bipartidista: tres demócratas (incluyendo a Menéndez) y un republicano (Marco Rubio). Pero el co-patrocinador más llamativo es Richard Durbin, el mismo senador que apoya la propuesta legislativa de Wyden. Como presidente de la mayoría del Senado, envía una señal clara: está a favor del levantamiento de sanciones contra Cuba, sin pasar por alto el tema de los derechos humanos y la democracia. Como dijimos, una resolución indica un posicionamiento sin implicaciones legales; en este caso, Durbin lo evidencia.

Presentación del proyecto de ley: Si el promotor es un congresista, el proyecto se presenta en la Cámara de Representantes. Si el promotor es un senador, el proyecto se presenta en el Senado. Una vez presentado el proyecto de ley, se le puede dar seguimiento a través del siguiente enlace: www.congress.gov

El proyecto de ley pasa a una comisión: Una vez presentado, se asigna una comisión para investigar, debatir y presentar propuestas de modificaciones al proyecto de ley. Si la comisión lo aprueba, el proyecto de ley se incluye en el calendario para ser votado, debatido o enmendado. Tanto la Cámara de Representantes como el Senado cuentan con varias comisiones. Cuando un proyecto de ley está en manos de la comisión, se examina cuidadosamente y se determinan sus posibilidades de ser aprobado por todo el Congreso. La comisión puede incluso optar por celebrar audiencias para comprender mejor las implicaciones del proyecto de ley o enviarlo a subcomisiones especializadas.

Actualmente las cuatro propuestas legislativas respecto a Cuba están en fase de estudio por las comisiones que les fueron asignadas. La propuesta sobre béisbol se remitió a la Comisión de Asuntos Exteriores y a la Comisión Judicial. La de poner condiciones a la salida de Cuba de la lista de países patrocinadores del terrorismo, a la de Asuntos Exteriores. La de eliminación del embargo, al Comité de Finanzas. Y la resolución en apoyo al Movimiento de San Isidro, al Comité de Asuntos Exteriores. Ninguna tiene fecha límite para ser examinada.

Las comisiones pueden decidir no hacer nada con los proyectos de ley, o votar contra su presentación. En ambos casos, el proyecto de ley se considera muerto. No sería la primera vez que sucede con proyectos legislativos que involucran a Cuba. Solo si la comisión vota a favor, el proyecto de ley se presenta al pleno.

Votación del proyecto de ley por el pleno de la Cámara: Una vez que el proyecto de ley llega al pleno (the floor) de la Cámara en que se presentó, hay un debate adicional donde los miembros votan para aprobar cualquier enmienda. A continuación, el proyecto de ley es aprobado o rechazado.

Solo la resolución propuesta por Menéndez en apoyo al Movimiento de San Isidro concluiría su proceso en este paso, pues no necesita aprobación de la otra Cámara. El resto, debe continuar el camino que se explica a continuación.

Remisión del proyecto de ley a la otra Cámara: Si el proyecto se aprueba por mayoría simple (Congreso: 218 de 435; Senado: 51 de 100), este se remite a la otra Cámara. Es decir, si el proyecto fue aprobado por la Cámara de Representantes, pasa al Senado. Si fue aprobado por el Senado, pasa a la Cámara de Representantes. Entonces tiene lugar un proceso similar: de nuevo lo estudia una comisión y se presenta a votación. Esta Cámara puede aprobar el proyecto de ley tal como lo recibe, modificarlo, rechazarlo, o ignorarlo. En los dos últimos casos, también se considera que el proyecto muere. Si la opción es modificarlo, se crea un comité de conferencia para resolver o conciliar las diferencias entre las versiones aprobadas por la Cámara de Representantes y el Senado. Si el comité de conferencia no consigue llegar a un acuerdo, el proyecto de ley muere. Si se llega a un acuerdo, los miembros del comité preparan un informe de conferencia con recomendaciones para el proyecto de ley final. Tanto la Cámara de Representantes como el Senado deben votar para aprobar el informe de la conferencia.

El proyecto de ley llega al presidente: Una vez que ambas Cámaras del Congreso aprueban un proyecto de ley en forma idéntica, este se envía al presidente. Si este aprueba la legislación, se firma y se convierte en ley. Si no toma ninguna medida durante diez días mientras el Congreso está reunido, el proyecto se convierte automáticamente en ley. También puede vetarlo, es decir, negarse a firmarlo. En este caso, si la mayoría del Congreso no está de acuerdo, puede votar para anular el veto y aun así convertir el proyecto en ley. Excepto cuando el presidente espera a que el Congreso haya levantado sesión para vetar el proyecto, caso en el cual el veto no puede ser anulado. A esto último se le conoce como «veto de bolsillo».

Como se puede ver, un proyecto de ley tiene muchas posibilidades de morir antes de llegar a su aprobación. En el caso de las propuestas legislativas que nos ocupan, sobre el béisbol, el embargo, la lista de países patrocinadores del terrorismo y el apoyo al Movimiento de San Isidro, hay dos que no tienen posibilidad alguna de ser aprobadas.

El congresista Steve Cohen no logró reunir apoyo de ningún co-patrocinador, ni siquiera dentro de su partido. El frustrado convenio entre la Major League of Baseball (MLB) y la Federación Cubana de Béisbol (FCB) probó que más que una legislación nueva, en este tema se trata de hacer valer la voluntad política. En cuanto a poner condiciones para sacar a Cuba de la lista de países patrocinadores del terrorismo, la congresista María Elvira Salazar no cuenta con el suficiente capital político para contrarrestar las declaraciones del portavoz del Departamento de Estado, Ned Price, quien aseguró en conferencia de prensa que se revisaría esta designación de Cuba.

La resolución propuesta por el senador Menéndez en apoyo al Movimiento San Isidro posiblemente será aprobada. Lo más probable es que se retome si/cuando miembros de este grupo sufran algún nuevo episodio de acoso. Entonces, se expeditará su aprobación, lo cual conseguirá algunos titulares de prensa.

Finalmente, a la propuesta legislativa de Wyden le espera un largo camino. Si no muere en una comisión o subcomisión, podremos verla emerger como motivo de debates periódicos. Ello depende de si a la administración Biden le interesa retomar el tema de la eliminación del embargo, de lo cual no ha dado señales hasta el momento. Una vez que avance la vacunación contra la COVID-19, quizá veamos a algunos de estos senadores viajando a Cuba para tomar la temperatura de las relaciones bilaterales. Al final, ese es el propósito de introducir propuestas legislativas: ganar momentum, generar un debate público e intentar avanzar agendas políticas.

 

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Monica

Es exactamente así. La aprobación de leyes tiene un alto componente de voluntad política, y eso no es exclusivo de los Estados Unidos. El Congreso de ese país cuenta con docenas de tecnicismos que pueden complicar el proceso. Sobre Cuba son muchas las legislaciones propuestas, pero pocas las que han tenido apoyo bipartidista y bicameral significativo. Por eso es que tantas personas miran a las acciones presidenciales en lugar de al cuerpo legislativo. Es difícil prever qué pasará a corto plazo, pero los próximos dos años podrían ser interesantes, aunque no creo que excesivamente transformadores.

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