La necesidad de promulgar en Cuba una Ley Integral contra la Violencia de Género ha ganado espacio en fechas recientes como tema de interés en los debates públicos. La discusión ganó relevancia luego de que cerca de 40 mujeres, intelectuales, activistas y ciudadanas “pidieran” a la Asamblea Nacional del Poder Popular (ANPP) que legislara, al respecto, una petición que ha sido respaldada por más de 890 personas en los días posteriores.

La “petición” es un derecho utilizado desde el siglo XIV por los ingleses, cuando acudían al Parlamento con peticiones dirigidas al rey. Esa práctica tuvo un desarrollo con el tiempo y todavía hoy es reconocida como un derecho fundamental por muchas constituciones, incluyendo la cubana, vigente desde abril de 2019.

Sin embargo, el derecho de petición por su efectividad ha sido considerado por muchos teóricos como una “auténtica reliquia histórica” o “simple desahogo de desahuciados”, “el más inofensivo de los derechos”, “tan vacío como el derecho de escribir cartas o el de entonar canciones” o un “derecho perfectamente inútil”.[i] Así queda recogido en el segundo volumen del libro Comentarios a las Leyes Políticas. Constitución Española de 1978, publicado en 1984.

Ejemplos recientes en Cuba demuestran la certeza de esas afirmaciones. Las promoventes de la petición de una Ley Integral contra la Violencia de Género no han recibido respuesta expresa de parte de la ANPP. Sin embargo, el cronograma legislativo aprobado por los diputados cubanos el 21 de diciembre de 2019 tiene implícita una respuesta negativa al no incluir la fecha de presentación de una ley sobre el tema.

Para suplir las carencias propias del derecho de petición y ofrecer mayores posibilidades a los ciudadanos de participar en la vida política de los Estados, se han ido desarrollando otros instrumentos de “democracia directa” como el referendo, el plebiscito, la revocación y la iniciativa legislativa popular (ILP).

La ILP es una herramienta legal que permite a un número de ciudadanos determinados en Ley —en el caso cubano 10 mil— impulsar la discusión y votación en el Parlamento de un Proyecto de Ley. El uso de ese mecanismo no garantiza la aprobación del Proyecto presentado sino la discusión y análisis por el Parlamento, quien conserva la decisión de convertirlo o no en Ley.

En más de 40 años de institucionalización, la Asamblea de Cuba no ha discutido un solo proyecto de ley impulsado popularmente. Y no es por falta de iniciativas, pues el conocido Proyecto Varela era una ILP. A aquel intento se han sumado en los últimos tiempos ideas no totalmente exitosas, como la de los animalistas cubanos y su campaña de recogida de firmas por una Ley de Protección Animal. La petición por la Ley Integral contra la Violencia de Género no es una iniciativa, aún.

Ambas campañas, con varias acciones de ocupación legítima de espacios públicos, la primera, y un elevado caudal simbólico, la segunda, han demostrado un poder de convocatoria que ha generado respuestas por parte del gobierno cubano.

Los intereses de los animalistas parecen estar siendo atendidos por el Ministerio de la Agricultura, que para finales de 2020 deberá proponer al Consejo de Estado la aprobación de un Decreto Ley sobre Protección Animal.

Sin embargo, la petición de las 40 féminas cubanas, con relación a la promulgación de una Ley Integral contra la Violencia de Género, solo parece haber alcanzado al discurso del Presidente, quien al concluir el IV período ordinario de la IX Legislatura de la ANPP afirmó: “en los próximos meses y años debemos aprobar nuevas leyes y prepararnos para legislar sobre temas trascendentes por su alta sensibilidad, que incluye algunos que han sido motivo de preocupación por diversas personas, relacionados con la violencia de género, el racismo, el maltrato animal y la diversidad sexual”.

Que Cuba tenga contemplada legalmente la posibilidad de que sus ciudadanos puedan interponer una ILP coloca al Estado cubano, al menos en el sentido del reconocimiento, un escalón por encima de países que ni tan siquiera lo tienen implementado; como Alemania, Bélgica, Bulgaria, Dinamarca, Francia, Reino Unido, Chile, República Dominicana o Panamá.

Ese reconocimiento, sin embargo, no es suficiente para considerar su eficacia.

¿Qué rasgos tiene la Iniciativa Legislativa Popular cubana?

En Cuba, la ILP estuvo regulada en el Reglamento de la Asamblea Nacional del Poder Popular (ANPP) hasta diciembre de 2019 y, desde entonces, como parte de la recién aprobada Ley de Funcionamiento de la ANPP y el Consejo de Estado. En ambos casos el diseño de la ILP está marcado por obstáculos casi insalvables para quienes pretenden hacer uso y ejercicio de ese mecanismo.

Un rasgo particular de la ILP cubana es que solo los “electores”, y no los “ciudadanos”, podrán iniciarla y apoyarla. Ciudadanos somos todos los nacidos en Cuba, sin embargo, “electores”, de acuerdo con la recién aprobada Ley Electoral, son aquellos que puedan probar “residencia efectiva” en Cuba durante los dos años anteriores a una votación.

Entre los señalamientos que le hicimos a esa Ley es que claramente excluye a los emigrados cubanos de la participación política en la vida interna del país. Esa limitación que alcanzaba el derecho al voto se extiende en la actualidad a la capacidad de esa propia comunidad para apoyar iniciativas legislativas que se impulsen en Cuba.

La trascendencia de esa limitación no es menor. Al proponerse en el Proyecto de Ley de Organización de la ANPP y del Consejo de Estado la eliminación del requisito de autenticación de firmas ante Notario Público para aquellos que desearan apoyar una ILP, pudo haberse favorecido la participación de la comunidad migrante en este tipo de iniciativas. Sin embargo, la nueva norma mantiene el requisito de que a la firma debe acompañarse una Certificación emitida por el Registro de Electores, lo cual deja fuera a los millones de cubanos que no residen, efectivamente, dentro del país.

La regulación cubana puede ser incluida dentro de las que más formalidades acompañantes a la iniciativa exige en el mundo. Junto al Proyecto de Ley en sí, es indispensable acompañar un documento denominado “Fundamentación” que debe incluir los presupuestos económicos, políticos y sociales que argumenten la propuesta. También reconoce la obligación de aportar un análisis costo-beneficio (repercusiones económicas de la implementación) y de las disposiciones que se modificarían o derogarían en caso de aprobarse la propuesta.

La principal formalidad que mantiene la nueva propuesta es la obligación de los promoventes de acompañar los “resultados de las coordinaciones con los órganos, organizaciones y otras instituciones de imprescindible consulta, en correspondencia con la materia a regular”. La nueva norma, al igual que su predecesora, no aclara cómo certificar esos resultados, pero tampoco cuáles son los órganos, organizaciones e instituciones de “imprescindible consulta”. Se mantiene así un espacio de discrecionalidad amplísimo, que puede favorecer el fácil rechazo de la propuesta.

Dicho elemento adquiere mayor trascendencia si se evalúa a la luz del artículo 119 de la nueva Ley de Funcionamiento de la ANPP. En su letra se reconoce que los sujetos con iniciativa legislativa, dígase “los diputados, las comisiones de la ANPP, el Consejo Nacional de la Central de Trabajadores de Cuba y las direcciones nacionales de las demás organizaciones de masas y sociales, cuando propongan anteproyectos legislativos contarán, si lo requieren para su elaboración, con el auxilio de los órganos del Estado con competencia respecto al objeto de regulación del anteproyecto de Ley”.

Esa obligación de auxilio de los órganos del Estado no se extiende a los ciudadanos/electores que también tienen la facultad de impulsar leyes, mediante el uso de la ILP.

Es muy común que los ordenamientos jurídicos internacionales establezcan un término para que, una vez que se hayan cumplido los requisitos formales para la promoción de una ILP, los Proyectos de Ley impulsados por el pueblo sean discutidos por el Parlamento en un tiempo determinado.

Los términos para que se efectúe la discusión y votación del Proyecto en los parlamentos van desde los más breves, como el caso de México (4 meses), pasando por procedimientos de urgencia que premian a aquellas iniciativas que reúnen un volumen amplio de apoyo como el caso colombiano (establece un término de discusión de 20 días para aquellas iniciativas apoyadas por al menos el 20 % del electorado), hasta otros algo más dilatados como los casos de Costa Rica que regula un término de 2 años para la votación, pero que en la práctica puede convertirse en 4.

El establecimiento de un término no solo es una garantía para los promoventes de que su proyecto será discutido, sino que, en algunos casos, de no cumplirse con ese mandato, el proyecto entrará automáticamente en vigencia. La Constitución ecuatoriana y la Ley que rige el ejercicio de la función legislativa, conceden a la Cámara un plazo de 180 días para tratar las propuestas ciudadanas y “si no lo hace, la propuesta entrará en vigencia”.

Los tiros en Cuba andan por rumbos distantes de estos escenarios. La Ley de Organización y Funcionamiento de la ANPP y el Consejo de Estado, además de disponer filtros adicionales que tiene que pasar el Proyecto de Ley, una vez cumplidas las formalidades y aceptado por el presidente de la Asamblea, dispone en su artículo 136 que es una facultad del más alto cargo de la ANPP disponer, sin mayores especificaciones, en qué sesión se realizará el debate del proyecto.

Si bien no se prevé el establecimiento de un término para la discusión, sí pretenden reconocer la figura de un “ponente”, persona que presentará, cuando el presidente de la ANPP lo disponga, el Proyecto de Ley ante el plenario. Dicho pronunciamiento puede ser considerado como la única posibilidad que tendrá un promotor de participar en la discusión parlamentaria de una ILP.

Legítimo derecho convertido en sospecha

Las firmantes de la petición formulada a la ANPP por una Ley Integral contra la Violencia de Género desean ser escuchadas y participar en la conformación de la norma. Los animalistas cubanos que no lograron en su primer intento reunir las firmas para empezar una ILP esperan que la norma que se cocina cumpla con sus expectativas. Sin embargo, ninguno de los dos grupos, a pesar de lo valeroso de sus esfuerzos, cuenta con garantías de que eso suceda; pues la Ley no lo impone.

Las reivindicaciones de animalistas y feministas son válidas y necesarias y no guardan relación directa con otros temas políticamente más sensibles, como la libertad de expresión o el reconocimiento y coexistencia de fuerzas opositoras al gobierno. Sin embargo, los promotores de ambos movimientos han sido cuestionados y tratados como sospechosos de actividades ilegales por actores e instituciones oficiales.

Los animalistas cubanos, después de una protesta pacífica frente a Zoonosis en La Habana, fueron convocados a una reunión con autoridades del Ministerio de Salud Pública. En la reunión disfrutaron, de acuerdo con las declaraciones de una de las participantes, de la presencia de funcionarios “sospechosos” de ser en realidad agentes de la Seguridad del Estado.

La relatoría que hicieron algunos activistas sobre el encuentro refiere que cuando interpelaron a los funcionarios por su doble personalidad, los cuestionados abandonaron la reunión. Antes de entrar al salón del encuentro tuvieron que entregar sus teléfonos celulares, los que fueron presuntamente manipulados durante el transcurso de la reunión, según estas mismas denuncias.

A esa afirmación agregó que: “hay muchas personas que caen en las trampas de las campañas para desacreditar nuestros esfuerzos, gente muy mal preparada metiéndose en Facebook, publicando cosas,… no hay que actuar de manera aislada,… porque cada vez que hacemos alianzas y nos unimos logramos efectividad, logramos realmente cambios, entonces no seguirle el juego a los enemigos de la Revolución unirnos entre las organizaciones e instituciones que realmente estamos trabajando y que estamos abiertas a todas las ideas verdaderamente sinceras y comprometidas con la obra revolucionaria”.

De igual manera, y luego de la petición formulada por las activistas cubanas sobre la necesidad de impulsar una Ley Integral contra la Violencia de Género, la diputada Mariela Castro reconoció que: “hay más de 50 leyes en la lista de las que se va a trabajar; a partir de que se creen las comisiones para cada una de ellas, es que se va a decidir si se crea una ley integral para la atención a la violencia contra la mujer o si se incluye en otras leyes, en eso se está trabajando”.

El problema, al parecer, si se evalúan las reacciones de estos actores ante el ejercicio legítimo de derechos por parte de ciudadanos comunes, no radica en los temas objeto de las iniciativas; radica en el origen de los impulsos. Radica en el hecho de que este tipo de iniciativas provengan de los ciudadanos y no del Estado/Gobierno/Partido o las instituciones reconocidas legalmente para representar a los ciudadanos o a distintos sectores sociales.

El problema, al parecer, es la lectura que el poder hace de las consecuencias que para su gobernabilidad tendría el permitir el ejercicio pleno de algunos derechos por parte de la ciudadanía, como el de impulsar una Iniciativa Legislativa Popular.

[i]                                              GARCÍA ESCUDERO, J. M.: Art. 29. Derecho de petición. En:  ALZAGA VILLAAMIL, O. (1984):  Comentarios a las Leyes Políticas. Constitución Española de 1978, vol.  II.  Ed.  EDERSA, Madrid, pp. 246 y 271.