Ernesto Soberón, director general de Asuntos Consulares y de Atención a Cubanos Residentes en el Exterior del Ministerio de Relaciones Exteriores (Minrex), aseguró que Cuba trabaja en una ley de ciudadanía, durante un encuentro con cubanos residentes en Uruguay el 29 de octubre de 2022. El funcionario dijo también que, en la próxima legislatura (2023-2028), la Asamblea Nacional del Poder Popular (ANPP) aprobará una ley de pasaporte y extranjería.
La noticia fue publicada originalmente en Prensa Latina y replicada por medios independientes y oficiales. La cobertura de la noticia se ha limitado en exclusiva a reseñar de manera acrítica las declaraciones de Soberón.
Sin embargo, el anuncio del funcionario no es nuevo o trascendental. Las autoridades cubanas deben estar trabajando en una ley de ciudadanía, como mínimo, desde 2019. La Constitución aprobada en febrero de ese año introdujo cambios sustanciales en materia de ciudadanía al eliminar la prohibición ―establecida en cada una de las constituciones del siglo XX cubano― de doble ciudadanía. Por lo que es necesaria la aprobación de una postergada ley o reglamentación que regule las formas de adquisición, renuncia y revocación de la ciudadanía cubana. La necesidad no es desconocida para las autoridades del país.
La normativa que rige aún ―aunque de forma parcial― gran parte de los procedimientos de ciudadanía es un decreto de 1944. En el primer Cronograma Legislativo aprobado por la ANPP, el poder cubano reconoció desde hace bastante tiempo la necesidad de regular en materia de ciudadanía. La muestra fundamental fue la inclusión de una ley sobre el tema que en teoría debía promulgarse en abril de 2022.
El cronograma original se aprobó en diciembre de 2019, un año después se modificó por primera vez y se pospuso la aprobación de la ley de ciudadanía para la próxima legislatura de la Asamblea (2023-2028). Pero de las declaraciones de Soberón tampoco puede inferirse que el poder cubano pretenda aprobar una ley de ciudadanía en un futuro cercano.
Los reportes también indican que el funcionario lo que aseguró fue que en la próxima legislatura se aprobará una ley de extranjería y pasaporte y que se continúa trabajando en una ley de ciudadanía.
¿CÓMO LEER LAS DECLARACIONES DE SOBERÓN?
A pesar del reconocimiento de Soberón de que se trabaja y alista una ley de ciudadanía, la práctica indica que las autoridades cubanas nunca han estado interesadas en promulgar una norma de este tipo. Pues la desregulación ha sido una estrategia del régimen cubano para limitar derechos. Sobre todo cuando se trata de derechos de contenido político. En esos casos, la táctica ha sido incorporar derechos en textos generalistas como las constituciones. Al tiempo que se hace depender su efectividad y ejercicio de normas complementarias que se dilatan en el tiempo o nunca se promulgan. Y en caso de promulgarse, las normas inferiores terminan por limitar u obstaculizar el ejercicio del derecho en teoría reconocido constitucionalmente.
Ejemplos de las limitaciones introducidas en normas complementarias hay varios. Uno de ellos es el derecho al sufragio mediado por las comisiones de candidatura o la revocación de mandato limitado a los delegados de circunscripción. Por otra parte, los derechos de manifestación y reunión que fueron reconocidos tanto en la Constitución de 1976 como en la de 2019 pueden mencionarse como muestras más significativas de la desregulación como mecanismo para limitar derechos; pero sobre los que nunca se ha promulgado una normativa que regule las formas de ejercitarlos. Sin embargo, la falta de una normativa que regule los derechos de manifestación y reunión no ha impedido que la protesta y las reuniones pacíficas en contra del poder cubano sean reprimidas, estigmatizadas y criminalizadas.
La desregulación se ha utilizado también como mecanismo para limitar el alcance de la ciudadanía y utilizar la institución únicamente como generadora de obligaciones y no de derechos. La Constitución de 2019 reconoce en el artículo 38 que «[l]os cubanos no pueden ser privados de su ciudadanía, salvo por causas legalmente establecidas». Asimismo, regula que «[l]a ley establece el procedimiento a seguir para la formalización de la pérdida y renuncia de la ciudadanía y las autoridades facultadas para decidirlo». Sin embargo, hasta la fecha no se ha emitido la ley que defina cuándo, cómo y por quién un cubano puede ser privado o renunciar a la ciudadanía.
Una ley de ciudadanía tendría que establecer los procedimientos hasta hoy inexistentes. Tristemente, para muchos cubanos la vinculación política con Cuba se ha convertido en una fuente de vergüenza y en un obstáculo. Por esa razón, y al utilizar las bondades que les brinda ostentar otra ciudadanía, han intentado renunciar a la cubana. Pero no han podido porque no existe un procedimiento para hacerlo. Una vez que se establezca, tampoco hay garantías de que en efecto sustancie las solicitudes.
¿POR QUÉ NO SE HA PROMULGADO UNA LEY DE CIUDADANÍA?
El poder cubano prefiere continuar manteniendo su vínculo político con los nacidos en Cuba a pesar de los deseos de muchos cubanos. Que los nacidos en Cuba no puedan renunciar a la ciudadanía cubana le permite al Gobierno tratarlos como tal mientras se encuentren bajo su jurisdicción. Así lo establece el artículo 36 de la Constitución de 2019 al reconocer que los ciudadanos cubanos «cuando se encuentren en el territorio nacional se rigen por esa condición, en los términos establecidos en la ley y no pueden hacer uso de una ciudadanía extranjera».
La Embajada de los Estados Unidos en La Habana hace alusión a una de las consecuencias más importantes de ese tratamiento en una de sus páginas. El sitio web advierte a los cubanoamericanos que «las autoridades cubanas no siempre notifican a la Embajada (…) de la detención de ciudadanos con doble nacionalidad y pueden negarles su acceso a funcionarios consulares de Estados Unidos».
La ausencia de una ley que establezca las formas de obtener, renunciar y ser privados de la ciudadanía, así como los mecanismos para ventilar conflictos o inconformidades derivados de la institución, permite que permanezca indiscutida e infranqueable la obligación de los cubanos emigrados después del primero de enero de 1971 de utilizar un pasaporte cubano para entrar al país. También favorece que los que emigraron antes de esa fecha y pueden entrar a Cuba con otro pasaporte requieran de una visa especial (HE-11) para ingresar a su patria.
La obligación de entrar al país con un pasaporte cubano genera un ingreso no despreciable al Gobierno cubano y una carga sensible para muchos emigrados. Los precios de los pasaportes cubanos son muy elevados comparados con el salario medio del país (3 830 CUP) y con el de pasaportes emitidos en otros países.
Además, los precios del pasaporte cubano varían en dependencia del país en el que sean solicitados. Se encarecen mucho más si se evalúa el corto período de vigencia que tienen (seis años) y la necesidad de pagar una cuota adicional cada dos años para prorrogarlos. Esto constituye una carga para los cubanos con doble ciudadanía, quienes solo utilizan su pasaporte para viajar a Cuba y sin que el documento o la condición de ciudadano les garantice los derechos que deberían tener en el archipiélago.
La ciudadanía cubana no garantiza derechos. Ni siquiera aquellos ofrecidos por la propaganda oficial como conquistas sociales de la Revolución. Para poder acceder de forma gratuita a la salud y a la educación, los cubanos necesitan mantener residencia legal en el país, para lo que ―como mínimo― deben ingresar al país cada 24 meses.
La residencia es también el criterio que se utiliza para garantizar el derecho a la propiedad. Los cubanos emigrados tienen que pagar pasaportes y prórrogas, pero no tienen derecho a ser propietarios de viviendas o vehículos. En ambos casos, la emigración detona la confiscación de esos bienes, aunque desde hace varios años el Estado no los conserva para sí, sino que los transmite a los familiares del emigrado atendiendo a un orden de prelación establecido en las normativas correspondientes.
Hasta 2019 la ciudadanía cubana, en teoría, garantizaba algunos derechos políticos en Cuba. Tal es el caso de la posibilidad de votar en referendos y plebiscitos. Pero eso cambió tras el referendo constitucional de febrero de 2019, cuando el régimen no permitió que los cubanos residentes en el exterior votaran en el proceso. Después del escándalo que la vulneración generó, el poder cubano modificó la ley electoral para eliminar el derecho de la diáspora.
En la normativa se hizo depender el derecho al sufragio de una nueva categoría: la residencia efectiva. Desde entonces, para votar y ser elegido a algún cargo público en Cuba no basta con entrar cada 24 meses al país y conservar la residencia legal. De acuerdo con lo establecido en la ley, para poder votar es preciso estar físicamente presente en Cuba o evidenciar «voluntad de permanecer en el territorio nacional como su domicilio permanente».
El uso de la ciudadanía cubana como un mecanismo de expoliación y no de concesión de derechos es un criterio político que el Gobierno no ha dado muestra alguna de querer cambiar. Por esa razón, es de esperar que el poder cubano continúe dilatando la promulgación de una norma que pueda cambiar el panorama. La dilación en la promulgación de una ley como la de ciudadanía no responde a cuestiones estructurales o de recursos. Responde a la falta de voluntad política para regular sobre un asunto que el régimen ha enfrentado ―para su exclusivo beneficio― a través de la desregulación.
En 2018, las autoridades cubanas respondieron al cambio que la Administración de Donald Trump introdujo en la política hacia Cuba con medidas migratorias que incluyeron modificaciones en la forma de adquirir la ciudadanía. Algunas de las medidas fueron reguladas de forma exprés y sin dilaciones mediante el Decreto Ley 352 de 2017, que fue anunciado por los funcionarios del Minrex bajo el eslogan: «Estados Unidos cierra y Cuba abre».
En aquel momento, existió la voluntad política de regular, de ofrecer de forma rápida algunas ventajas a la diáspora. Destacan la eliminación de la «habilitación» del pasaporte, la autorización de la entrada y salida a Cuba de ciudadanos cubanos residentes en el exterior en embarcaciones de recreo, el permiso de entrada al archipiélago de los ciudadanos cubanos que salieron ilegalmente del país (excepto aquellos que lo hicieron a través de la Base Naval de los Estados Unidos en Guantánamo) y la eliminación ―no sin discriminaciones políticas― del requisito de avecindamiento para que los hijos de cubanos residentes en el exterior, que hubieran nacido en el extranjero, pudiesen obtener la ciudadanía cubana y su documento de identidad.
Esa voluntad política es la que no parece estar clara ahora y por eso las aseveraciones de Soberón deben ser analizadas como parte de un discurso oficial que no implica compromisos reales en materia de ciudadanía.
LEY DE EXTRANJERÍA
Las declaraciones de Soberón sí parecen dejar claro el compromiso del poder cubano con una modificación de la Ley de Extranjería en la próxima legislatura de la Asamblea Nacional. No obstante, la ausencia de una ley de ciudadanía también ha permitido al poder cubano bloquear el acceso de los extranjeros a la ciudadanía cubana.
El máximo estatus migratorio que por regla general reciben los extranjeros en Cuba es la residencia permanente. A pesar de que la normativa cubana reconoce que la residencia permanente confiere iguales derechos que la ciudadanía, lo cierto es que, en el caso cubano, la ciudadanía no es garantía de derechos y complica una posibilidad latente para los extranjeros en Cuba: la expulsión.
La Ley de Extranjería vigente en Cuba data de 1976 y permite iniciar expedientes de expulsión contra cualquier extranjero por considerarlo «indeseable». En esos casos, no importa si el extranjero posee o no el estatus de residente permanente. Lo que define la posibilidad de ser expulsado es su condición de extranjero, la cual solo puede superarse si se adquiere la ciudadanía cubana. Asimismo, la Ley de Extranjería vigente permite al Ministerio del Interior (Minint) internar a los extranjeros «en lugares que habilitará para estos fines, mientras se tramita su reembarque o expulsión o se legalice su estancia en el territorio nacional».
La facultad de expulsar a extranjeros del territorio nacional constituye una inseguridad permanente para quienes decidan domiciliarse e invertir sus capitales en el archipiélago, aunque no hayan nacido en Cuba. El caso de Armando Unsaín lo demuestra. También que la cercanía y defensa de las posturas gubernamentales tampoco garantiza a los extranjeros una estancia e inversión segura en Cuba.
El poder cubano ha dado muestras de la importancia que le ha concedido a la inversión extranjera. El ofrecimiento de garantías y estímulos para la inversión ha tenido expresiones normativas, sobre todo en la Ley de Inversión Extranjera. Aun así, no han logrado captar el volumen de capitales que necesitan para garantizar el despegue económico. No obstante, los términos y facultades que se otorgan al Minint en la Ley de Extranjería vigente no son atractivos para extranjeros que quieran poner sus recursos y bienes en un lugar del que pueden ser expulsados discrecionalmente y sin posibilidades de defensa.
La necesidad de cambiar esa realidad —al menos mediante una norma— para atraer más capital proveniente del extranjero puede ser una de las razones que motivaran al poder cubano para decidirse a promulgar —en la próxima legislatura— una normativa que originalmente fue planificada para entrar en vigor de conjunto con otra de ciudadanía en abril de 2022.
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