La Asamblea Nacional del Poder Popular (ANPP) publicó el cronograma legislativo para el período 2023-2027. Tras la reforma constitucional de 2019, las autoridades cubanas pretendieron brindar la imagen de cierta disciplina parlamentaria mediante la aprobación de un cronograma legislativo, asunto novedoso en la historia jurídica e institucional de Cuba posterior a 1959. El objetivo del cronograma es organizar la producción legislativa de la ANPP y del Consejo de Estado (CE). La Asamblea emite las leyes y el CE, los decretos leyes que complementan la Constitución cubana. La carta magna se consideró una norma de mínimos, por lo que resultan fundamentales las disposiciones normativas que desarrollen sus contenidos, en especial, los vinculados con los derechos constitucionales.

No obstante, si algo ha caracterizado el cronograma legislativo en Cuba son los cambios discrecionales. Las autoridades ajustan casi todos los años las prioridades legislativas. Uno de los principales argumentos para efectuar los reacomodos fueron las afectaciones generadas por la COVID-19 en el país desde marzo de 2020 y, sobre todo, durante 2021. Con independencia de la pandemia, es posible explicar que los cambios en el cronograma legislativo de la pasada y actual legislaturas de la ANPP se deben a factores políticos internos.

Según la disposición transitoria decimotercera de la Constitución cubana, la ANPP debía aprobar en el plazo de un año luego de la entrada en vigor del texto constitucional un cronograma legislativo que diera cumplimiento a la elaboración de leyes que desarrollan los preceptos establecidos en la carta magna. De conjunto con la pauta legislativa general, se establecieron otras que involucraron a la Asamblea y a varios órganos del Estado. Por ejemplo, se estableció en la disposición transitoria primera constitucional que antes del plazo de seis meses (a partir de la entrada en vigor de la Constitución) la ANPP debía aprobar una nueva Ley Electoral, en la que se regulara la elección de sus diputados, presidente, vicepresidente y secretario; el Consejo de Estado, el presidente y vicepresidente de la República; los miembros del Consejo Electoral Nacional; los gobernadores y vicegobernadores provinciales; los delegados a las Asambleas Municipales del Poder Popular, su presidente y vicepresidente.

Las leyes no son para el pueblo

En abril de 2023 concluirá la ejecución del Cronograma Legislativo que se aprobó en diciembre de 2019. ¿Qué leyes han sido aprobadas y cuáles retrasadas o suprimidas?

Además, en la Constitución se estableció un plazo específico para aprobar las leyes vinculadas con la reforma procesal en Cuba. Por esa razón, se facultó al Consejo de Gobierno del Tribunal Supremo Popular para que, en un plazo de 18 meses a partir de la entrada en vigor de la Constitución, presentara a la ANPP el proyecto de la nueva Ley de los Tribunales Populares, así como las propuestas de modificaciones a las leyes que en ese momento regulaban los procesos penales, civiles, administrativos, laborales y económicos (disposición final décima de la Constitución). De igual modo sucedió con el Código de las Familias, respecto al cual se pautó un plazo de dos años después de ponerse en vigencia la carta magna para efectuar la consulta popular y el posterior referendo ratificatorio (disposición final decimoprimera del texto constitucional).

En la actualidad, las leyes mencionadas están aprobadas. Pero no siempre se cumplieron los términos constitucionales fijados. La mejor evidencia es que la consulta popular y el referendo sobre el Código de las Familias se desarrollaron en 2022. De cualquier forma, es preciso reconocer que se afectó el cumplimiento del plazo establecido en la Constitución debido a incidencia de la COVID-19; no era propicio efectuar una consulta popular en un contexto en el que el aislamiento resultó necesario para evitar el contagio.

Sin embargo, el incumplimiento del calendario legislativo no tiene que ver solamente con cuestiones asociadas con la coyuntura pandémica. El 13 de enero de 2020 se publicó en la Gaceta Oficial de la República la primera versión del cronograma, nueve meses después de la entrada en vigor de la Constitución (abril de 2019). En el texto del cronograma se indicó que las autoridades podían realizar los ajustes necesarios según las prioridades que demandara el trabajo legislativo y las exigencias de desarrollo del país. En principio, debían aprobarse 39 leyes y 31 decretos leyes hasta abril de 2023, cuando terminó la IX Legislatura de la ANPP. 

En la versión original del plan de trabajo legislativo de la Asamblea Nacional y su Consejo de Estado se incluyeron leyes y decretos leyes vinculados directamente con varios derechos constitucionales, que debieron aprobarse entre 2019 y 2022. Así, se acordó la adopción, entre otras, de leyes sobre salud pública y vivienda en diciembre de 2020; transparencia y acceso a la información pública (julio de 2021); extranjería, identidad, ciudadanía y migración (abril de 2022); formas asociativas (julio de 2022) y tierras y estado civil (diciembre de 2022). También se programó la adopción de un decreto ley sobre los derechos de manifestación y reunión (septiembre de 2020), dirigido a regular la autorización y la realización de las manifestaciones y las reuniones. 

Es notable que en la primera versión de la agenda legislativa se indicó que el decreto ley sobre los derechos de manifestación y reunión no era complementario del texto constitucional, sino de los lineamientos que fijó el Partido Comunista de Cuba (PCC) en 2011 y que luego actualizó en 2016 y 2021. Es decir, la regulación de esos derechos debió corresponderse de manera directa con las directrices políticas contenidas en un documento programático del partido único y no con su condición de derechos fundamentales reconocida en el artículo 56 de la Constitución cubana. 

A pesar de la planificación, en apariencia minuciosa, las leyes mencionadas no se han aprobado. Lo mismo ha ocurrido con la regulación de los derechos de manifestación y reunión, a pesar de que a fines de 2020 el ministro de Justicia, Oscar Silvera, anunció que ambos se regularían en una ley y no en un decreto ley. Sin embargo, en la modificación del cronograma legislativo que se publicó en la Gaceta Oficial de la República el 12 de enero de 2022 no se menciona la ley sobre ambos derechos. Finalmente, se aprobó un plan para adoptar un total de 27 leyes y 14 decretos leyes en el cronograma legislativo de 2022.

Cinco cosas que deben saber los cubanos sobre el derecho de manifestación

El siguiente texto ofrece cinco puntos fundamentales sobre el derecho de manifestación que deberían conocer los cubanos; sobre todo en el contexto actual de tensión política a raíz de la marcha convocada por el grupo Archipiélago.

Debido a la no aprobación de varias de las disposiciones normativas planificadas, algunas de ellas se incorporaron en el cronograma legislativo 2023-2027. Resaltan las leyes de salud pública, migración interna; migración y pasaporte; extranjería y transparencia y acceso a la información pública (2023); ciudadanía, identidad y estado civil (2024); formas asociativas y educación (2025). En total, y de acuerdo con Silvera, entre 2023 y 2027 deberán aprobarse 52 leyes, entre ellas 16 que quedaron pendientes del cronograma legislativo de 2022. 

Lo interesante es que en el ambicioso cronograma se excluyó la ley sobre los derechos de manifestación y reunión. Con independencia de la absoluta discrecionalidad con que se maneja el cumplimiento del cronograma de la ANPP y del Consejo de Estado, el abandono de la regulación de ambos derechos denota el carácter instrumental de las disposiciones normativas en Cuba, las cuales se enfocan más en la preservación del statu quo político que en su democratización. En un primer momento, la regulación de las reuniones y manifestaciones en el país debió realizarse mediante un decreto ley. Luego, se cambió a una ley. Por último, la normativa no se aprobó en 2022 y se excluyó del actual cronograma legislativo (hasta 2027).

Al parecer, las manifestaciones ocurridas entre 2020 y 2022 en Cuba, como las de julio de 2021, le han dejado claro a las autoridades que no es el momento propicio para establecer las reglas del juego en la materia. La aprobación de una ley en la cual se establezcan los requisitos para efectuar reuniones y manifestaciones públicas tiene el potencial de convertirse en una herramienta eficaz para las organizaciones de la sociedad civil opuestas al Gobierno. De hecho, representantes de algunas de ellas pidieron a la directiva de la ANPP que se adoptara una ley sobre los derechos de reunión y manifestación. También existe el antecedente de los permisos solicitados por el grupo Archipiélago para manifestarse en varias ciudades del país el 15 de noviembre de 2021.

Otro aspecto por considerar es que, si la postura oficial sigue siendo que la ley sobre reuniones y manifestaciones debe ser complementaria de los lineamientos del PCC y no de la Constitución, pueden existir contradicciones internas sobre dónde colocar los límites respecto al ejercicio de estos derechos. También hay que tener en cuenta que la situación social y económica del país es propicia para que se produzcan diversas manifestaciones, y es mejor que no cuenten con un marco regulatorio que propicie su legalidad.

En cualquier caso, el abandono de la regulación de los derechos de manifestación y reunión evidencia que la declaración constitucional de Cuba como Estado socialista de derecho responde a la necesidad de contar con disposiciones normativas que respalden el ejercicio del poder. En realidad, es un Estado por derecho, en el que la ley y las instituciones se utilizan para legitimar las acciones arbitrarias inherentes al régimen político. La intención es contar con disposiciones normativas para solapar la represión e implementar los cambios necesarios para la élite. Por esa razón, el cumplimiento del cronograma legislativo depende sobre todo de dos factores: los intereses de la élite política y la situación interna del país.