La Asamblea Nacional del Poder Popular (ANPP) aprobó, a finales de diciembre de 2019, el Cronograma Legislativo que se ejecutaría hasta abril de 2023 (incluía 39 leyes y 31 decretos leyes). Desde entonces, el listado oficial ha sufrido varias transformaciones y han sido pospuestas leyes esenciales para la ciudadanía.
¿Cuántas leyes y decretos leyes se han aprobado durante el período?
En la Gaceta Oficial de enero de 2020, en la cual se publicó el cronograma inicial, se destaca que la ANPP tiene dentro de sus potestades la evaluación del cronograma y la aprobación de los cambios que considere necesarios. Pero, ¿hasta dónde el Gobierno ha priorizado leyes convenientes para su gestión y obviado o ralentizado la aprobación de normativas fundamentales para la ciudadanía?
2020
En marzo de 2020 se reportaron los primeros casos de infección por la COVID-19 en Cuba y se dictaron las medidas de aislamiento social. La reclusión por la pandemia impidió, según el ministro de Justicia, Oscar Manuel Silvera Martínez, que los diputados de la ANPP realizaran «varias sesiones extraordinarias y espacios de estudio y debate», incluida la programada para julio de 2020. Silvera Martínez afirmó que se priorizaron, entonces, las normativas que regulaban «la organización y funcionamiento de las estructuras del Estado y el Gobierno».
De las 39 leyes, unas 14 estaban planificadas para aprobarse en 2020, pero solo 6 fueron discutidas por la ANPP: La Ley de Servicio Exterior, la de Organización y Funcionamiento del Gobierno Provincial del Poder Popular, la de Organización y Funcionamiento del Consejo de Ministros, la de Organización y Funcionamiento de la Administración Municipal, la de Revocación y la del Presidente y Vicepresidente de la República.
El ministro de Justicia acotó, además, que las políticas y proyectos restantes estaban adelantados y se podrían concluir durante 2021. Pero la realidad fue otra.
Dentro de las normas que debieron aprobarse en 2020 y que no serán promulgadas antes que concluya la presente legislatura (marzo 2023) destacan la de Vivienda y Salud Pública. En diciembre de 2022 se anunció de manera oficial que ambos textos serían puestos en vigor en algún momento de la próxima legislatura (que se extenderá desde 2023 hasta 2028).
Asimismo, el Cronograma Legislativo original reconoció que en 2020 debía publicarse un decreto ley que regularía los derechos de manifestación y reunión. Derechos que habían sido reconocidos por la Constitución de 1976, pero que nunca fueron implementados en una normativa especial.
La ley de manifestación y reunión no fue aprobada en 2020 y no lo ha sido hasta hoy. Tampoco ha habido un pronunciamiento de las autoridades cubanas sobre su futura promulgación.
Al culminar 2020, Cubadebate informó que la norma sería retrasada para 2021, sin precisar el mes de su posible discusión y aprobación. En julio de 2021 Cuba vivió las mayores protestas populares después de 1959. Muchos manifestantes —a pesar de las declaraciones del presidente del Tribunal Supremo Popular— fueron juzgados y sancionados por el ejercicio de lo que la Constitución considera un derecho y que el régimen se ha negado a regular. La ley de manifestación y reunión no ha sido incluida en otro cronograma, ni siquiera la prensa oficial ha mencionado que quede pendiente para próximas legislaturas.
Lo que sí ha sido noticia es el rechazo reciente de la ANPP a una petición del Consejo para la transición democrática de Cuba y a la plataforma DFrente de aprobar la ley antes mencionada.
Una carta de la Asamblea, a la que Diario de Cuba tuvo acceso, aclara —refiriéndose al proyecto de ley de manifestación y reunión—: «se pospone para una fecha indeterminada la posibilidad de su discusión y se incluyen y reconocen los derechos a la acción legislativa legítima que un número creciente de ciudadanos ya venimos ejerciendo».
A raíz de la negativa, ambas organizaciones convocaron la recogida de 10 mil firmas para conseguir que se incluya la ley en el cronograma de 2023.
Tampoco se aprobaron otras normas que también respondían a la defensa de derechos en 2020, a pesar de haber sido planificadas y de previsiones constitucionales muy claras al respecto. Fue el caso de la Ley de Reclamación de Derechos Constitucionales. Según la disposición Transitoria Decimosegunda de la Constitución, la norma debía aprobarse antes de los 18 meses posteriores (agosto 2020) a la promulgación de la carta magna. Sin embargo, su aprobación y entrada en vigor se dilató hasta julio de 2022.
La dilación en la aprobación de la Ley de Reclamación de Derechos Constitucionales también se justificó con los efectos de la COVID-19 y con el hecho de que era preciso la aprobación previa de otras normas (como la Ley de Tribunales y las de Procedimiento).
No obstante, la COVID-19 y la falta de normativas no parece haber afectado la capacidad legislativa del Consejo de Estado que, en 2020, promulgó 25 decretos leyes, 11 de ellos correspondientes a los 16 planificados para ese año en el Cronograma Legislativo. El de Bienestar Animal, muy demandado por la comunidad de animalistas cubanos, fue uno de los agendados para aprobarse en 2020, pero no fue publicado (febrero de 2021) sino luego de una manifestación de animalistas frente a la sede del Ministerio de la Agricultura en La Habana.
2021
Al culminar 2020, el Cronograma Legislativo volvió a modificarse. La ANPP decidió que para 2021 debían aprobarse 10 leyes —dos de ellas adicionadas al cronograma inicial: la de seguridad alimentaria y nutricional, y la tributaria— y casi el doble de decretos leyes (18).
Pero, al final de 2021 solo se aprobaron 7 leyes y 32 decretos leyes. La labor legislativa del Consejo de Estado volvía a cuadruplicar la de la Asamblea y aun así quedaron pendientes normas arrastradas desde el ciclo previo (como la de seguridad alimentaria y soberanía nutricional, la de vivienda, la del sistema de los recursos naturales y del medio ambiente, la de Reclamación de Derechos Constitucionales y la de protección de datos personales). Las normas anteriores, directa o indirectamente, habilitarían o regularían derechos sociales, políticos, civiles y relativos a la personalidad.
Pero al tiempo que se dilataban normas referentes a la defensa de derechos —al menos en teoría— se confería prioridad a otras que los restringen.
Dentro de las normativas aprobadas en Cuba en 2021 destaca el Decreto Ley 35 «De las Telecomunicaciones, las Tecnologías de la Información y la Comunicación y el uso del Espectro Radioeléctrico». La norma despertó rechazo dentro de la isla y provocó múltiples denuncias de organismos internacionales. Entró en vigor en agosto de 2021 junto a un paquete de otras medidas reglamentarias que implican una amenaza para el derecho al acceso a la información y la libertad de expresión de los cubanos (sobre todo en el ambiente en el que más se ha desarrollado en los últimos tiempos: el online).
El Decreto Ley 35 emplea términos ambiguos como «noticias falsas», «difamación con impacto en el prestigio del país» o «moralidad pública», bajo los cuales el Gobierno podría multar a discreción cualquier vestigio de insubordinación en las redes sociales.
Organizaciones internacionales acuñan que el contenido de la norma viola la Declaración Universal de Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
También en 2021 la ANPP aprobó dos leyes dirigidas a regular la administración de justicia militar que también se utiliza en el archipiélago para juzgar y sancionar civiles: la de los Tribunales Militares y la del Proceso Penal Militar. Igualmente, puso en vigor la Ley de Ordenamiento Territorial y Urbano y Gestión del Suelo que regula facultades estatales para controlar la urbanización y los asentamientos ilegales.
Asimismo, fue promulgada la Ley de Procedimiento Penal que, si bien establece modificaciones importantes en materia de derecho penal (como la posibilidad de contar con un abogado desde la instrucción de cargo), también implementó la posibilidad de que las personas pudiesen ser citadas por vía telefónica y mantuvo la detención por espacio de 24 horas como una facultad de la Policía.
En 2021 se repitió la tendencia del año anterior de dilatar la aprobación de normas relacionadas con la implementación o materialización de derechos. Fue el caso de la ley de transparencia y acceso a la información, cuya promulgación fue pospuesta, primero, para octubre de 2022 y que finalmente no será aprobada en la legislatura que concluye en marzo de 2023. Igual sucedió con el decreto ley sobre migración interna, que debía abordar un tema tan sensible como las restricciones especiales para residir en La Habana reguladas en el Decreto 217. La normativa fue concebida en un principio como decreto ley —las normas cuya profusión no se detuvo—, pero después se publicó que, debido a su importancia, sería aprobado como una ley por la Asamblea. La decisión sirvió para que su aprobación fuera incluida en la agenda legislativa de 2022, pero no será aprobada en la presente legislatura.
No se promulgó tampoco la ley de protección de datos que había sido pospuesta desde 2020 y que debía analizarse y aprobarse en febrero de 2021.
2022
La ANPP en su Noveno Período Ordinario de Sesiones (diciembre 2021) acordó ajustar otra vez el Cronograma Legislativo. Un total de 27 leyes serían aprobadas en 2022.
De esas 27, 15 pertenecían al cronograma redactado en 2020. Cinco habían sido incluidas en el calendario de 2021 y 7 eran de nueva inclusión. Dentro de las nuevas inclusiones destacan —según la tendencia de priorizar leyes restrictivas y que otorgan herramientas al Estado y no a los ciudadanos— la Ley de Expropiación Forzosa, la de los delitos militares y la del proceso administrativo interno.
La propuesta subió de 27 a 30 debido a que las autoridades decidieron que tres decretos leyes previstos fueran elevados a la categoría de leyes.
En 2022 la ANPP aprobó solo 14 de las 30 leyes proyectadas. La cifra, aunque inferior a lo planificado, representa un número abrumador si se compara con los días efectivos que sesionó el Parlamento cubano en el año (ocho). También demuestra la irrelevancia del papel de los diputados cubanos en la conformación de la ley.
El ministro de Justicia informó durante el Décimo Período Ordinario de Sesiones de la ANPP (diciembre 2022) que los anteproyectos de las 16 leyes restantes continuarían analizándose y quedaron prorrogadas para el cronograma de la próxima legislatura (2023-2028).
Entre las leyes aprobadas en 2022 destacan la de Contraloría General de la República de Cuba y del Sistema de Control Superior de los Fondos Públicos y de la Gestión Administrativa; la de Fiscalía General de la República y el Código Penal (CP). Todas las anteriores, normas dedicadas a regular o perfeccionar los mecanismos de control estatal y de represión.
Asimismo, se promulgaron normas que fueron polémicas (como el Código de las Familias, el cual incluyó, entre otros temas, la legalización del matrimonio igualitario). Se aprobaron también normas que habían sido dilatadas (como la Ley de Reclamación de Derechos Constitucionales y la de Protección de Datos Personales).
2022 fue el último año de la legislatura. La Asamblea Nacional volverá a reunirse en marzo de 2023 con la casi exclusiva misión de aprobar la ley de comunicación. De manera oficial, se puede afirmar que quedaron pendientes normas que, en teoría, podrían haber ofrecido nuevas herramientas para la defensa de diferentes tipos de derechos.
Por ejemplo, no se cumplirá con el compromiso de aprobar una nueva ley de medio ambiente. Tampoco se promulgaron las planificadas leyes de identidad y del estado civil. Ambas normas deben ofrecer mecanismos para las personas que aspiran a homogeneizar sus registros legales con su identidad de género.
Asimismo, se prescindió de la aprobación de una ley de ciudadanía. Una norma que debe establecer los procesos de cancelación, adquisición y renuncia de la ciudadanía cubana (que permitiría a los cubanos con doble ciudadanía renunciar a la cubana e ingresar a Cuba con el pasaporte de sus países de acogida).
A finales de 2022, Ernesto Soberón, director general de Asuntos Consulares y de Atención a Cubanos Residentes en el Exterior del Ministerio de Relaciones Exteriores (Minrex), aseguró que se continuaba trabajando en una ley de ciudadanía, pero no confirmó su aprobación en la próxima legislatura (2023-2028). Sin embargo, sí aseguró que la ANPP aprobará entre 2023 y 2028 una ley de pasaporte y extranjería.
Entre las 16 leyes previstas para ser aprobadas en la próxima legislatura, de acuerdo con el ministro de Justicia, Oscar Silvera, no se encuentran ni la ley de identidad ni la del estado civil ni la de ciudadanía.
La ley de tierras tampoco se encuentra entre el listado de 16 normas. Se trata de una normativa planificada desde 2019 y que pudiese atender algunos de los problemas fundamentales sobre el manejo de la tierra y la agricultura en Cuba; asuntos fundamentales para la economía cubana.
A pesar de las condiciones económicas del país y de las normas emitidas en el verano de 2021, tras las protestas del 11J, también se ha dilatado la promulgación de la ley de empresas. Una legislación que debe agrupar en un solo cuerpo legal el tratamiento de las formas empresariales, incluidas las pymes.
No sorprende tampoco que no hayan considerado prioritaria la promulgación de una ley de asociaciones, cuya aprobación se planificara para julio de 2022. La normativa estaría destinada a regular uno de los derechos políticos que con más celo limita el régimen cubano: la libertad de asociación.
Sin embargo, durante la actual legislatura no se detuvo la capacidad reguladora del Consejo de Estado. Para 2022 se había planificado la promulgación de 14 decretos leyes. De los planificados terminaron aprobándose solo 8, pero el excedente fue cubierto con otros 7 no planificados, para un total de 15.
Desde la aprobación de la Constitución en 2019, el número de decretos leyes casi ha triplicado el de leyes. Durante el período se han aprobado 36 leyes y 83 decretos leyes. El ministro de Justicia expresó que el paquete normativo ha «contribuido al fortalecimiento de los derechos y garantías de las personas, la reforma procesal y judicial y la organización y funcionamiento del Estado y el Gobierno».
Sin embargo, las garantías y los derechos de los cubanos se han visto menguados, sobre todo después del verano de 2021, y la insuficiencia de la ley para resolver los problemas más acuciantes de Cuba ha quedado patentada en una idea del presidente Miguel Mario Díaz-Canel Bermúdez: «Voy a sonar a chiste, pero realmente no es un chiste, aunque a veces da risa, como muchas de las cosas que hacemos (…). Tenemos una Ley de Soberanía Alimentaria y no hay alimentos. (…) Se supone que aprobemos una ley de fomento ganadero y no hay ganado. Y tenemos una Ley de Pesca (…) y no hay pescado».
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