En la última sesión de la Asamblea Nacional del Poder Popular (ANPP) el ministro de Economía y Planificación, Alejandro Gil, anunció 75 medidas con el objetivo de «incrementar los ingresos en divisas y aumentar y diversificar las exportaciones». Al leer las medidas queda otra vez la impresión de que, por su profundidad y alcance, siguen sin buscar la transformación de los elementos esenciales del modelo económico que mantienen en un estancamiento secular al sistema productivo. No están a la altura de la tremenda crisis económica y social que vive el país ni detendrán la frustración y desencanto de los miles de cubanos que cada mes abandonan el territorio nacional. La lógica de las medidas es de nuevo una apuesta a la fragmentación y la denominada «economía hecha a mano».

Varios de los anuncios no son medidas en sí, sino que listan los repetidos deseos de incrementar los ingresos en divisas, impulsar producciones nacionales, sustituir importaciones, reducir la dependencia de los alimentos y combustibles importados, ampliar las fuentes renovables de energía y estimular el comercio electrónico. Entre lo más interesante de lo anunciado estaría el deseo de «establecer el marco regulatorio para la inversión extranjera con el sector no estatal» y la «constitución de empresas mixtas estatales-privadas». Pero faltaría conocer detalles sobre cómo y cuándo se van a poner en práctica.

En las últimas intervenciones, el ministro ha sido más enfático en la necesidad de reducir el déficit fiscal para controlar la inflación. Lo expresado en la Asamblea da algunas pistas sobre las acciones que se valoran (por ejemplo, redimensionar el sector presupuestado), pero sin llegar todavía a presentar un plan integral y coherente de estabilización macroeconómica.

Como un guion que se repite, en la presentación del ministro se menciona el importante asunto de atender a los más vulnerables. Sin embargo, es muy poco lo que puede hacerse desde un presupuesto estatal desbalanceado y que genera mayor inflación cada vez que decide otorgar más subsidios y ayudas. La inflación, como en todas partes, tiene un efecto desproporcionadamente mayor sobre los ciudadanos de menos ingresos.

El regreso a los tipos de cambio múltiples

Entre las medidas que con más énfasis ha resaltado la prensa estatal está la decisión de fomentar un esquema secundario de asignación de divisas para actores económicos estatales y no estatales. Esta era una decisión que, desde el 14 de mayo de 2022, se había anunciado en la quinta sesión extraordinaria de la novena legislatura.

«Vamos a establecer con gradualidad un esquema cambiario selectivo para la venta de divisas a proveedores nacionales, estatales y no estatales …; no vamos a salir a vender divisas a 125 pesos. Ese no es el tipo de cambio que equilibra la economía…, tenemos que manejarnos en un punto intermedio. De manera selectiva y gradual tenemos que ir dando los pasos para generar un esquema secundario…; no lo llamamos mercado cambiario. Se trata de un esquema secundario de asignación de divisas en el que se pueda vender a actores económicos estatales y no estatales a un tipo de cambio superior a 24, pero inferior al informal, lo que nos va a permitir respaldar producciones que luego se venderán a la población en moneda nacional», dijo Alejandro Gil en aquel momento.

Alejandro Gil, el vendedor de asombros, y las nuevas medidas económicas

Desde hace algún tiempo, Alejandro Gil es el encargado de vender como novedosa el agua tibia; pero la economía cubana no puede ser próspera porque no se dirige ni se piensa bajo criterios económicos, sino políticos.

La reiteración del anuncio en la ANPP, según Cubadebate, «fue aplaudida por los diputados». Habría que preguntarles a los diputados el motivo de tanta alegría. Imagino que alguno no haya aplaudido y apreciara que la decisión representa la confirmación de que la Tarea Ordenamiento no cumplió uno de sus objetivos prioritarios: la unificación cambiaria.

La reforma monetaria de 2021 intentaba resolver distorsiones que han estado presentes en la economía desde los años noventa, principalmente los tipos de cambio múltiples, la sobrevaloración de la tasa oficial y la circulación de distintas monedas. Ello ha entorpecido, durante más de tres décadas, la correcta medición de los balances financieros empresariales, los precios relativos, la competitividad de los diferentes sectores y grupos empresariales; así como las cuentas del presupuesto del Estado, al mismo tiempo que ha desincentivado las exportaciones y la sustitución de importaciones.

Junto con la depreciación de la tasa de cambio oficial en 2021 de 1 CUP:USD hasta 24 CUP:USD, se produjo otra en los mercados informales, de hasta más de 100 pesos cubanos por dólar. Ello, en efecto, le resta poder de influencia a las autoridades económicas en el control inflacionario y el manejo del mercado cambiario minorista (el cual opera desde hace casi tres años en la informalidad, dado que las casas de cambio (Cadeca) y los bancos no venden dólares a la población ni a los turistas).

La tasa de cambio paralela es poco probable que regrese al nivel de 24 pesos por dólar. Ello implicaba que el Gobierno debía aplicar una nueva devaluación de la tasa de cambio oficial en el futuro cercano si quería persistir en el objetivo de la unificación cambiaria. Sin embargo, los recientes anuncios evidencian que el Gobierno ha preferido regresar a la política cambiaria de antaño: los tipos de cambio múltiples. Ello pudiera constituir una decisión con carácter transitorio en medio de la actual crisis económica. Sin embargo, no hay algo que lo asegure.

Las acciones de política monetaria y cambiaria de 2019 hasta los últimos anuncios en mayo y julio de 2022, evidencian que el Gobierno cubano nunca confió en su reforma monetaria como una vía para poner el peso cubano en el centro del sistema monetario y llevar a toda la economía a funcionar con una tasa de cambio unificada. La redolarización se puso en marcha desde 2019, antes de implementarse la reforma monetaria. Los tipos de cambio múltiples son la primera opción que ofrece el Gobierno para solucionar los problemas actuales del mercado cambiario.

La mentalidad de la «economía hecha a mano»

Todo ello prueba, una vez más, que las reformas económicas no solo se definen por los cambios normativos formales que se implementen, sino que para que sean efectivos y permanentes, requieren de un cambio de mentalidad. En este caso no se trata de un cambio de mentalidad de los empresarios, la burocracia o la población, sino de un cambio de mentalidad de las autoridades económicas, es decir, del Gobierno.

El concepto que expresara Fidel Castro de que la cubana era una «economía hecha a mano», es una idea todavía incrustada en la manera en que se piensa la política económica. La diversidad de unidades de cuenta —actualmente: CUP, MLC y CL (capacidad de liquidez)—, la dolarización parcial, y los tipos de cambio múltiples son parte de la lógica de «economía hecha a mano»; bajo la cual se prefieren las segmentaciones, las reglas particulares para determinados mercados y sectores, y se valora la discrecionalidad por encima de la homogeneidad en el marco regulatorio.

Durante la presidencia de Raúl Castro, esta lógica de cambios específicos y segmentados alcanzó una expresión mayor al proliferar los experimentos en la agricultura, en la gobernanza de determinadas provincias, en las cooperativas, en el uso de tipos de cambio sectoriales, entre otros. 

En apariencia, a la reforma monetaria de 2021 se había llegado con el convencimiento y el consenso de que todas las dualidades monetarias y cambiarias producen distorsiones y efectos muy negativos para el funcionamiento de la economía. 

A nivel internacional, el debate sobre las ventajas y desventajas de los tipos de cambio múltiples quedó superado desde finales de los años ochenta, cuando la mayoría de las economías que lo presentaba decidió abandonarlo al reconocer todos sus inconvenientes. En la región, solo Argentina y Venezuela han quedado rezagados en la tendencia, y sus experiencias ratifican la disfuncionalidad de estos arreglos monetarios segmentados.

Por qué la Tarea Ordenamiento había fracasado antes de comenzar

¿Qué salió mal? ¿Pudieron evitarse algunas consecuencias negativas de la reforma? elTOQUE acude a expertos en economía que, antes de enero de 2021, hicieron públicas algunas advertencias y recomendaciones.

La lógica de «economía hecha a mano» se convierte también en una excusa para no poner en práctica cambios más profundos y generales en el modelo económico. A simple vista pudiera parecer lo mismo que lo que se conoce en la literatura como «cambios en el margen». Los cambios en el margen se han empleado en el contexto internacional como forma de vencer las resistencias a los cambios y de producir reformas graduales para evitar grandes disrupciones en el funcionamiento de la economía, dado que por un tiempo convive el sistema anterior con las nuevas propuestas.

Esta estrategia puede ser válida cuando tiene como fin producir transformaciones sustanciales, aunque en un inicio estén en el margen del sistema anterior, y poco a poco evolucionan para reformar elementos fundamentales del modelo. Pero es en extremo dañina, como en el caso cubano, cuando terminan por retrasar transformaciones importantes y se quedan «en el margen» de forma permanente, pues promueven desigualdades y distorsiones entre los sectores económicos y los grupos sociales.  

Elementos para una propuesta diferente

En una decisión muy controvertida y de alto riesgo, el Gobierno cubano decidió poner en marcha una compleja reforma monetaria en medio de la pandemia, con la economía cerrada al turismo y sin reservas internacionales, financiamiento internacional y espacios de política fiscal para manejar los impactos negativos a corto plazo de la devaluación de la tasa de cambio. El deteriorado entorno macroeconómico no fue una sorpresa, se gestaba desde mucho antes con el impacto de la crisis venezolana y el escalamiento de las sanciones bajo la Administración Trump. Aplicar la reforma monetaria en estas condiciones llevó a que el déficit fiscal, la cantidad de dinero y los precios, se les fueran completamente de las manos al Gobierno.

No obstante, se lograron aprendizajes importantes que deberían valorarse para continuar con la reforma monetaria, la cual no debe abandonarse, sino completarse, y persistir en el objetivo de unificar el sistema monetario y cambiario.

Entre los aprendizajes destacaría que el sector empresarial estatal tuvo la experiencia de ajustarse a una devaluación de la tasa oficial. También se cuenta con información para entender mejor los impactos fiscales e inflacionarios de una devaluación. El ajuste cambiario sacó a relucir que entre 400 y 500 empresas estatales no son viables financieramente, a lo cual hay que buscarle una solución definitiva. También debería constituir una enseñanza crucial reconocer lo difícil que resulta el manejo descentralizado de los precios relativos cuando predominan estructuras monopólicas de los mercados.

Entre todo lo malo que viene ocurriendo en la economía y las inestabilidades añadidas por la reforma monetaria, al menos existe la satisfacción de ver crecer a la pequeña y mediana empresa privada, aun en medio del complicado escenario económico y financiero actual.

A partir del cúmulo de información, y si se mantiene claridad sobre todas las consecuencias negativas que producen los tipos de cambio múltiples, se debería avanzar hacia una segunda etapa de la reforma monetaria. Sin intentar cubrir todos los aspectos del diseño de una segunda reforma, menciono algunos ejemplos de acciones que pueden ser esenciales. 

Todos los puntos señalados requieren de una discusión sobre su implementación concreta y sobre la secuencia de las decisiones. No todos los elementos se podrían alcanzar en igual tiempo, pero al menos sirven para ilustrar medidas que no nos regresan al pasado ni nos dejan en el margen, sino que continúen con una reforma monetaria estructural orientada a eliminar segmentaciones cambiarias y promover un sistema funcional para todos los actores económicos.

Acciones para fomentar un mercado cambiario minorista unificado

1. Eliminar el monopolio de Cadeca en el mercado cambiario minorista.
2. Abrir un camino a la legalización de operadores informales del mercado cambiario, y otros que lo consideren, con vistas a que actores no estatales administren casas de cambio. Es decir, autorizar la administración de casas de cambio a las mipymes.
3. La tasa de cambio del peso cubano del mercado minorista quedaría flexible y reflejaría cada día las condiciones de la oferta y la demanda de divisas en efectivo para las personas naturales, nacionales y turistas.

Acciones para fomentar un mercado cambiario mayorista

1. Permitir que los bancos y otras instituciones financieras no bancarias conformen el mercado cambiario mayorista y ofrezcan los servicios para las operaciones del sector empresarial
2. Diseñar una regla para actualizar la tasa de cambio mayorista tomando en cuenta la tendencia de la tasa de cambio minorista, la oferta y la demanda en el mercado mayorista, pero ofreciendo una mayor estabilidad cambiaria al sector empresarial.
3. Definir un período de transición para lograr la convergencia entre la tasa de cambio minorista y mayorista (aunque no tienen que ser exactamente iguales, tal y como sucede en otras economías). Ello implicaría, por un tiempo, devaluaciones periódicas de la tasa oficial.
4. Rediseñar la conducción del plan de la economía y del presupuesto estatal para que estén preparados para operar con una tasa de cambio oficial cambiante, al menos cada año o cada trimestre.
5. Desmantelar el funcionamiento del MLC y los CL.

Políticas para el entorno macro-financiero y la estructura de los mercados

1. Anteceder o combinar la etapa dos de la reforma monetaria con un plan de estabilización macroeconómica que incluya la reducción del déficit fiscal, el redimensionamiento del sector presupuestado, así como el cierre o reestructuración de las empresas estatales que no son rentables.
2. Diseñar reglas para poner límites a los déficits fiscales, la deuda pública y la emisión monetaria.
3. Poner en marcha la etapa dos de la reforma monetaria cuando se haya consolidado la recuperación del sector turístico.
4. Continuar el apoyo del desarrollo de las mipymes privadas y cooperativas para diversificar el tejido empresarial cubano, fomentar la competencia y reducir el poder monopólico de la empresa estatal.
5. Abrir los mercados minoristas de consumo a las pymes y cooperativas, eliminando las restricciones a las importaciones con carácter comercial.
6. Abrir el comercio minorista a la inversión extranjera.
7. Eliminar el monopolio estatal del comercio exterior, otorgando licencias a pymes, cooperativas y empresas extranjeras como operadores de comercio exterior.
8. Eliminar la empresa Acopio como primera opción de compra (mantenerla como un comprador más, bajo condiciones de mercado) y seguir facilitando el acceso directo de los campesinos a los mercados agrícolas, así como otras reformas en el sector agropecuario.
9. Gestionar financiamiento internacional como apoyo a la etapa dos de la reforma monetaria, destacando a los acreedores su carácter estructural. Tocar las puertas de instituciones financieras multilaterales.
10. Incluir el tema de la reforma monetaria estructural en los diálogos que se tengan con el Gobierno de los EE. UU. y la Unión Europea, con vistas a disponer de un entorno internacional más favorable para las relaciones comerciales y financieras, y la inversión extranjera.

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Preguntas y respuestas sobre las tasas de cambio

En Cuba nunca hemos tenido un esquema cambiario oficial flexible. Se ha mantenido un esquema de tasa de cambio fija y con controles para el cambio de las monedas. En el mercado informal, las dinámicas de la tasa de cambio sí se asemejan a un esquema flexible en el que la oferta y la demanda de divisas mueven el valor del peso cubano.