Existe la certeza legal si cada persona puede prever las consecuencias jurídicas de sus propias acciones y conocer los límites de los poderes coercitivos del Estado. Específicamente, el derecho es cierto si resulta: 1) preciso, público y accesible en su texto e interpretación; 2) confiable en tanto respetuoso de la irretroactividad de la ley y de los derechos adquiridos; 3) estable en el tiempo en tanto todo cambio legal debe evitar (y resarcir) afectaciones de derechos; y 4) predecible en tanto las personas pueden prever y controlar la arbitrariedad administrativa (Ávila, 2016). Diversos entes del derecho internacional han reconocido el principio de certeza jurídica como uno de los aspectos fundamentales del Estado de derecho.

Por otra parte, una perspectiva sociológica sobre la certeza legal introduce preguntas acerca del control y manejo por el Estado de la temporalidad del derecho y los derechos. Análisis recientes desde la sociología jurídica estudian formas de «liminalidad legal» o estatus legales temporales tenues, ambiguos e inciertos, producidos estatalmente y socializados con la complicidad de los medios de comunicación para controlar a inmigrantes en Estados Unidos (Menjívar, 2006). En este caso, si los momentos de liminalidad legal se extienden indefinidamente, pueden convertirse en una fuente significativa de limitación de derechos. En sentido similar se ha señalado que la «espera prolongada e incierta» producida por los Estados como una de las formas de regulación de la pobreza en el neoliberalismo genera rutinas de conformidad, subordinación y obediencia. Las personas aprenden a realizar actos de espera y ser «pacientes del Estado» con tal de obtener recursos cruciales para sobrevivir (Auyero, 2013).

El lente de la certeza legal en estas dos dimensiones permite analizar críticamente patrones de limitación de derechos que circulan tanto en el derecho escrito como en sus prácticas y usos cotidianos por instituciones estatales. En otro lugar he analizado los posibles efectos sociopolíticos adversos de la reproducción de patrones y prácticas históricas de incerteza legal en el texto constitucional cubano de 2019. En lo que sigue propongo usar ese lente para entender los obstáculos que limitan hoy el ejercicio colectivo del derecho constitucional de queja y petición en Cuba.

Lo oportuno, lo pertinente y lo fundamentado

Según el Artículo 61 de la Constitución vigente: «Las personas tienen derecho a dirigir quejas y peticiones a las autoridades, las que están obligadas a tramitarlas y dar las respuestas oportunas, pertinentes y fundamentadas en el plazo y según el procedimiento establecido en la ley». Este artículo introdujo reformas positivas, aunque modestas, a la redacción de su equivalente en la Constitución de 1976[1]. Amparados en el nuevo texto constitucional y en el marco de las expectativas legítimas que este puede haber generado, colectivos y grupos de ciudadanes han ejercido en los dos últimos años el derecho de queja y petición ante la Asamblea Nacional del Poder Popular (ANPP) y otras autoridades estatales, para canalizar disímiles reclamos sociales y políticos.

¿Por qué usar el mecanismo de queja y petición para expresar reclamos colectivos? En mi criterio, el derecho de queja y petición ante la ANPP ha funcionado como una herramienta alternativa de participación popular frente a la regulación legal y a la práctica institucional restrictiva de formas más tradicionales de acción colectiva directa —como la iniciativa legislativa popular o la revocación del mandato de autoridades elegidas—.

El Artículo 61 parece elaborado para quejas y peticiones individuales, pero nada impide su ejercicio de forma colectiva pues el texto, literalmente, dice: «las personas tienen derecho a dirigir quejas y peticiones». A diferencia de otras acciones colectivas, en el caso de las peticiones no se exige un número de solicitantes ni requisitos formales específicos. Por otra parte, es entendible que las quejas y peticiones se presenten ante la ANPP, siendo esta el órgano supremo del poder del Estado y el principal espacio institucional de representación y expresión de la voluntad popular soberana.

Sin embargo, la incerteza en la regulación legal del derecho de queja y petición ha contribuido a paralizar las posibilidades que este ofrece para la participación popular. Son ejemplo de esto la respuesta negativa de la Asamblea a la petición de un grupo de mujeres para incluir una ley integral contra la violencia de género en el cronograma legislativo, el silencio impune de este mismo órgano ante las quejas y peticiones de diversas agrupaciones ciudadanas como la Plataforma 11M y la Articulación Plebeya; así como su reciente negativa a formalizar la petición de inicio del trámite de revocación de la condición de diputado al ministro de Cultura Alpidio Alonso Grau.

En el caso de esta última petición, promovida por el 27N y entregada el 3 de febrero de 2021 por las ciudadanas cubanas Solveig Font y Carolina Barrero —con el respaldo de más de mil firmas—, la ANPP basó su negativa a la sustanciación y consiguiente archivo de la solicitud en «que dicha petición no [reunía] los requisitos legales previstos en la Ley de Organización y Funcionamiento de la Asamblea y del Consejo de Estado, la Ley de Revocación y el propio texto constitucional». Sin embargo, la Asamblea —representada por su Oficina de Atención a la Población— no fundamentó o razonó el aducido incumplimiento de requisitos legales. ¿A qué requisitos legales alude? ¿Cuáles artículos específicos de dichas normas han sido incumplidos? En cambio, la ANPP se refiere ambiguamente a la omisión de ciertos «datos legales» —a saber: apellidos, números de identificación permanente y estatus de residencia en el territorio nacional de «buena parte» de los suscriptores— como aparente causa del archivo del trámite.

Presentan petición para revocar a Alpidio Alonso su condición de diputado y ministro de Cultura

Ninguna de las leyes mencionadas en el escrito de respuesta de la Asamblea establece los requisitos específicos para el ejercicio del derecho constitucional de queja y petición, ya sea que este se ejercite de forma individual o colectiva. Por un lado, la Ley 135/2020 de «Revocación de los elegidos» exige la inclusión de aspectos como nombre, apellidos, firma y número de identidad permanente en los escritos de promoción para activar el procedimiento de revocación. El Artículo 9.5 de esta ley no considera a la ciudadanía o a los electores entre los posibles promoventes directos de la revocación de «un diputado». En cambio, solo pueden promover la revocación: a) un cuarto de los delegados municipales donde aquel fue elegido, b) otro diputado o c) el Consejo de Estado. En un uso novedoso del derecho de petición, el 3 de febrero de 2021 se solicitó al presidente de este último órgano (que también lo es de la ANPP) el inicio del trámite de revocación de la condición de diputado al ministro de Cultura, por desmerecer del buen concepto público y manifestar una conducta incompatible con el honor de ser representante del pueblo (en referencia al artículo 8 de la propia norma).

Por otra parte, la Ley 131/2020 de Organización y Funcionamiento de la ANPP y del Consejo de Estado, en sus Artículos 232 y 233, establece que la Asamblea «protege, promueve y desarrolla los derechos y garantías establecidos en la Constitución» y para ello, dice vagamente la ley: «implementa lo relativo a la tramitación y respuesta de las quejas, peticiones y planteamientos que las personas le dirijan». Lo que queda claro en esta ley (Artículo 34 inciso n) es que corresponde al secretario de la ANPP, y no a la Oficina de Atención a la Población, examinar y velar por la adecuada atención y tramitación de las peticiones.

Debido a la falta de exigencia de requisitos formales para quejas y peticiones ante la ANPP, bastaría con aportar los datos de una sola persona para que se configure la obligación de responder. Precisamente porque Solveig Font y Carolina Barrero no ocultaron sus «datos legales», la ANPP pudo dirigirles el escrito del 3 de marzo de 2021. Además, es importante señalar que no siendo requerido para el ejercicio de este derecho la certificación de la condición de elector validada por el Consejo Electoral Nacional, no cabe exigir la inclusión de datos asociados a la residencia en el territorio nacional. Aunque tampoco se conoce el procedimiento a seguir por las personas para obtener dicha certificación, indispensable para el ejercicio de otros derechos políticos ante la ANPP —como el derecho a iniciativa legislativa y a iniciativa de reforma constitucional, el derecho a promover la declaración de inconstitucionalidad o ilegalidad de disposiciones normativas y el derecho a promover la interpretación de la Constitución y las leyes—.

Por tanto, es posible decir que la ANPP faltó a su deber de dar respuesta «oportuna, pertinente, y fundamentada» a la petición promovida por el 27N. Sin embargo, el mencionado Artículo 61 no es lo suficientemente preciso y su interpretación oficial no es pública y accesible. Se desconoce, en realidad, qué entiende la Asamblea por respuesta «oportuna, pertinente y fundamentada». Asimismo, no se sabe cuál es el plazo y el procedimiento para emitir respuestas a las quejas y peticiones ante la ANPP.

La parca Constitución cubana, para este y otros casos, responde que «la ley» lo determinará. Dicha ley de desarrollo no ha sido emitida. No se promulgó para desarrollar el viejo artículo de la Constitución de 1976 y no se ha hecho para la Constitución vigente. Esta omisión legislativa somete a la ciudadanía a una interminable espera por una regulación legal uniforme y cierta de un mecanismo fundamental de relación con las autoridades. Similar patrón de espera existe también para otros derechos constitucionalmente reconocidos como el derecho a reclamar ante los tribunales la restitución de derechos vulnerados y a obtener la correspondiente reparación (Artículo 99 constitucional). Pero la espera por esas leyes indispensables no genera las mismas consecuencias sobre todas las personas: a las mujeres, por ejemplo, nos cuesta la vida. Precisamente porque el #2028EstáMuyLejos es que exigimos «ley integral contra la violencia de género en Cuba ¡Ya!».

En lugar de emitirse una ley general sobre el derecho de queja y petición que fije reglas claras y universales para su tramitación por todas las autoridades, la regulación preexistente, y aún vigente, ha seguido una lógica fragmentaria y no transversal. Por ejemplo, la Ley 83/1997 de la Fiscalía General de la República establece en su Artículo 24, como forma de protección de los derechos ciudadanos: la atención, investigación y respuesta de las denuncias, quejas y reclamaciones que se formulen en esta sede en un plazo de 60 días. Por su parte, la Ley 107/2009 de la Contraloría General de la República y su Reglamento permite que las denuncias, quejas y peticiones asociadas al descontrol, la mala utilización de los recursos del Estado y la corrupción administrativa sean promovidas de forma anónima. Asimismo, en caso de promoventes identificados se establecen acciones específicas para proteger su integridad personal y la de su familia ante posibles represalias (Artículo 100 del Reglamento)[2]. Represalias, por ejemplo, como el hostigamiento policial denunciado por Carolina Barrero, quien muy poco después de presentar la petición ante la ANPP empezó a ser investigada y ha sido finalmente acusada por la supuesta comisión del delito de clandestinidad de impresos.

Hasta este momento, leyes posteriores a la aprobación del texto constitucional de 2019 han hecho muy poco para corregir la incerteza legal que limita el ejercicio del derecho constitucional de queja y petición. Además de la mencionada Ley 131/2020, la Ley 136/2020 de presidente y vicepresidente de la República (Artículo 118) y la Ley 137/2020 del Consejo de Ministros (Artículo 197) repiten que estas autoridades están obligadas a recibir, tramitar y dar respuesta «oportuna, pertinente y fundamentada, en el plazo y según procedimiento correspondiente» o «con la debida celeridad» a las quejas y peticiones. Una vez más no se define aquí el procedimiento, ni el plazo o el contenido de las respuestas, tampoco se fijan requisitos específicos para las solicitudes.

Ahora bien, si los servidores públicos en Cuba se tomaran en serio la Constitución vigente, la aplicaran de forma directa y asumieran con responsabilidad su rol en la realización plena de la justicia social. La ambigüedad e inacción o lentitud del «legislador» no deberían ser obstáculos para corregir, mediante la tramitación de las peticiones del pueblo, las brechas de incerteza aquí señaladas. Ninguna orientación del Partido Comunista, ni la apelación general a razones de seguridad colectiva y orden público justifican la anulación cotidiana de los principios de interpretación y ejercicio de los derechos humanos recogidos en dicha Constitución. Las respuestas institucionales deben priorizar la garantía a la dignidad plena de las personas, su desarrollo integral y el goce y ejercicio de los derechos constitucionales, en condiciones de igualdad y no discriminación.

A la luz de estos principios, alegar de forma ambigua el incumplimiento de formalidades sin entrar a debatir el fondo del asunto reclamado (la revocación de un diputado) no es ni oportuno ni pertinente ni fundamentado. Si la finalidad hubiera sido promover la participación ciudadana, bien pudiera haber reflexionado la Asamblea sobre la pertinencia del ejercicio del derecho constitucional de petición como mecanismo para instar la revocación. Incluso, incumple este órgano lo que recientemente expresara el presidente Miguel Díaz-Canel en el discurso de Clausura del VI Período Ordinario de Sesiones de la IX Legislatura:

«Hay que desterrar definitivamente la formalidad en las respuestas a la población, ir al fondo de los asuntos y, siempre que sea posible, cara a cara. No se trata solo de escuchar y registrar cada queja o planteamiento. Se trata de responder eficazmente y sin dilación, siempre que sea posible, con una solución… Tratar fría y formalmente problemáticas sociales es traicionar la esencia de la participación popular que demandamos».

Son tiempos de exacerbada incertidumbre. La pandemia de la COVID-19 ha puesto al mundo, y a Cuba, en un momento sanitario y económico extremadamente difícil, en el cual muchas formas de incerteza y de precariedad (Butler, 2009) prexistentes se han visto agudizadas. Si bien siempre existirá algún grado de incertidumbre, se trata de analizar cuánta incertidumbre legal se puede permitir una República para realizarse democráticamente. La reproducción de la incerteza legal por las autoridades estatales en su relación con la ciudadanía es una de las formas que adopta el control restrictivo del disenso y la crítica. La reproducción de la incerteza legal es la negación de la República.

Una forma posible de neutralizar ese efecto desmovilizador de la incerteza radicaría en cuestionar si el ninguneo institucional —o la respuesta arbitraria a quejas y peticiones ciudadanas— debe ser interpretado como un fracaso de las acciones colectivas que indica la necesidad de abandonar los caminos y discursos legales para expresar demandas políticas y sociales. El 27N parece decir lo contrario tras haber presentado, nuevamente ante la ANPP, la petición negada. Se puede entonces pensar que la acción jurídica desde abajo permite exponer la cotidiana producción estatal de incertidumbre, a la vez que abre espacios de articulación, reflexión y solidaridad al interior de la sociedad civil.

Una respuesta posible frente a la producción estatal de incertidumbre legal es la reivindicación, a través de todos los caminos legales posibles y como parte de acciones colectivas populares en espacios no institucionales, del derecho a la certeza legal. Esto no implica desconocer o dejar de denunciar la represión del activismo y del ejercicio activo del disenso en Cuba hoy, sino defender la legitimidad del control popular sobre las autoridades, así como la articulación social empoderada en derechos como vías para cuestionar y cambiar esas culturas y prácticas institucionales que mutilan las posibilidades reales de vivir con dignidad.

 

Referencias:

Auyero, J. (2013). Pacientes Del Estado. Eudeba, Buenos Aires.

Ávila, H. (2016). Certainty in Law. Springer, New York.

Butler, J. (2009). Performatividad, Precariedad y Políticas Sexuales. Revista de Antropología Iberoamericana 4(3), 321-336.

Menjívar, C. (2006). Liminal Legality: Salvadoran and Guatemalan Immigrants’ Lives in the United States. American Sociological of Sociology 111(4), 999-1037.

 

[1] Artículo 62 de la Constitución de 1976: «Todo ciudadano tiene derecho a dirigir quejas y peticiones a las autoridades y a recibir la atención o respuestas pertinentes y en el plazo adecuado, conforme a ley».

[2] En ambas leyes se establecen, además, diferentes parámetros procedimentales para la tramitación de las quejas, así como para las reclamaciones en caso de inconformidad con las respuestas recibidas.

 

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