El principio jurídico de reserva de ley acota las relaciones jurídicas —y por lo tanto sociales— o contenidos considerados por el derecho y que solo pueden normarse en leyes. Estos tendrán que aunarse por medio de la disposición normativa de más alcance e importancia dentro del ordenamiento jurídico: la ley, y no a través de decretos o decretos presidenciales.

La reserva de ley crea un gran poder jurídico en el órgano legislativo del Estado que la posea, porque ella permitirá el monopolio parlamentario de aspectos cruciales de la política y el derecho.

Algunos de los asuntos y relaciones jurídicas más comunes protegidos por el principio que analizamos son aquellos que tocan funciones y atribuciones estatales, así como los concernientes a los derechos humanos.

La reserva de ley como límite a la actuación del Estado, sucesor del Antiguo Régimen, después de la caída de los poderes monárquicos absolutos —sobre todo desde finales del siglo XVIII en adelante—, fue un paso firme a favor de la protección de los derechos individuales naturales; pero a la vez se convirtió en uno de los símbolos del Estado liberal recién fundado, en el cual la soberanía de la nación se expresaba en la soberanía de los parlamentos.

Que los derechos naturales sean protegidos por la ley y que estos no puedan ser limitados por el arbitrio de un funcionario administrativo ni por la decisión del rey, es un gran paso fuera del Estado feudal; pero el constitucionalismo posterior llevó la protección de los ahora llamados derechos humanos a otra dimensión.

Constitucionalizar los derechos humanos ha sido una característica de las reformas políticas y jurídicas posteriores a la Segunda Guerra Mundial. Por lo tanto, la reserva de ley fue superada en la práctica por la incorporación de los derechos humanos como uno de los contenidos principales del constitucionalismo a partir del siglo XX.

La reserva de ley de los derechos humanos ha quedado como una segunda protección jurídica o garantía institucional de los derechos humanos, que, además de ser recogidos en la carta magna, deben ser desarrollados, en todo caso, por leyes, y nunca por disposiciones normativas menores ni de orden administrativo.

La Constitución cubana de 1976 no recogía la reserva de ley, tampoco lo hace la de 2019. Es un viejo pedido de las y los juristas cubanos que este principio exista en el sistema y ordenamiento jurídico nacional, sobre todo como vía hacia el empoderamiento de la Asamblea Nacional (ANPP) dentro de un Estado que la considera, formalmente, el máximo órgano, pero que en la práctica política se ha visto cómo se suplanta su importancia por el Consejo de Estado —de 1976 a 2019, y por el presidente de la República durante los últimos dos años—.

La creación de actos normativos estatales desde 1976 ha priorizado su surgimiento desde órganos de representación popular indirecta, como es el caso del Consejo de Estado; el que con sus Decretos Leyes triplicó, durante la vigencia de la Constitución saliente, la producción legislativa de la Asamblea Nacional.

De la misma manera el derecho cubano ha sufrido, por décadas, una rotunda administrativización; lo cual ha creado, en algunas ramas del derecho, enormes problemas jurídicos, políticos, institucionales y hasta sociales —como es el caso del derecho de contratos, la sucesión mortis causa, el derecho notarial o el derecho de propiedad, en específico sobre la vivienda—.

El proceso mediante el cual la creación jurídica se inclina hacia núcleos institucionales administrativos tiene como causa fundamental una visión poco a poco entronizada dentro de nuestro Estado de que el órgano legislativo, al no tener carácter profesional, es un órgano político simbólico, expresión de la unidad ideológica y del consenso político popular de diferentes sectores de la sociedad cubana.

Algunas consecuencias de esta práctica son: la burocratización del derecho, la decadencia de la ciencia jurídica, la arbitrariedad de la administración que se favorece de la impunidad, la limitación de la defensa de derechos por vía judicial; la extensión de una creciente inseguridad jurídica y de una cultura ciudadana de desprecio de la legalidad o de menosprecio de sus posibilidades de protección de los necesitados de justicia.

El 20 y 21 de diciembre de 2019 la ANPP se reunió para aprobar una Ley de Organización y Funcionamiento de la Asamblea Nacional y del Consejo de Estado de la República de Cuba, que fue publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria, no. 6, del 16 de enero de 2020.

La ley finalmente trajo algunas buenas noticias, pero dejó pasar la oportunidad que tenía más a la vista, que era regular el principio de reserva de ley. En dicha normativa se prevé una serie de requisitos para la presentación de proyectos de leyes, como son la exposición de motivos, el análisis costo-beneficio y del impacto de la correspondencia del anteproyecto de ley con el ordenamiento jurídico. En el caso de la iniciativa legislativa popular —que debe ser impulsada por al menos diez mil ciudadanos cubanos—, se incorporó la condición de que cada uno de ellos presente una certificación, expedida por el Consejo Electoral Nacional que los avale como electores.

En otro importante momento, la norma se refiere a la reserva de interpretación de la ley por la Asamblea Nacional, cuando esta contenga derechos, deberes, garantías y atribuciones de los órganos estatales.

De la misma manera, la ley regula que el Consejo de Estado puede modificar leyes de la Asamblea Nacional pero nunca las que tengan por objeto derechos y los mismos aspectos ya protegidos por la reserva de interpretación del órgano legislativo.

La reserva de ley es una necesidad del ordenamiento jurídico cubano y de nuestro sistema jurídico en general, al menos hasta que existan otros mecanismos más directos de defensa de los derechos humanos. A la garantía que significa la consagración constitucional de los derechos humanos, debemos sumar el principio que nos ocupa, para evitar que temas decisivos de la vida social sean resueltos con normas de menor alcance e impacto, como decretos y decretos presidenciales.

 

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